DIRECTIVE 2011/70/EURATOM DU CONSEIL du 19 juillet 2011 établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs

(1)

L’article 2, point b), du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (traité «Euratom») prévoit l’établissement de normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs.

(2)

L’article 30 du traité Euratom prévoit l’institution de normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes.

(3)

L’article 37 du traité Euratom exige des États membres qu’ils fournissent à la Commission les données générales de tout projet de rejet d’effluents radioactifs.

(4)

La directive 96/29/Euratom du Conseil (3) établit les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants. Ladite directive a été complétée par une législation plus spécifique.

(5)

Comme l’a reconnu la Cour de justice de l’Union européenne dans sa jurisprudence, les dispositions du chapitre 3 du traité Euratom, portant sur la protection sanitaire, forment un ensemble organisé attribuant à la Commission des compétences assez étendues pour protéger la population et l’environnement contre des risques de contamination nucléaire (4).

(6)

La décision 87/600/Euratom du Conseil du 14 décembre 1987 concernant des modalités communautaires en vue de l’échange rapide d’informations dans le cas d’une situation d’urgence radiologique (5) a établi un cadre pour la notification et la fourniture d’informations devant être utilisé par les États membres en vue de protéger la population en cas d’urgence radiologique. La directive 89/618/Euratom du Conseil du 27 novembre 1989 concernant l’information de la population sur les mesures de protection sanitaires applicables et sur le comportement à adopter en cas d’urgence radiologique (6) a imposé des obligations aux États membres en ce qui concerne l’information de la population en cas d’urgence radiologique.

(7)

La directive 2003/122/Euratom du Conseil (7) prévoit le contrôle des sources radioactives scellées de haute activité et des sources orphelines, y compris lorsqu’elles sont retirées du service. Conformément à la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (ci-après dénommée «convention commune»), au code de conduite de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) sur la sûreté et la sécurité des sources radioactives, et aux pratiques industrielles actuelles, les sources scellées retirées du service peuvent être réutilisées, recyclées ou éliminées. Dans de nombreux cas, cela exige un retour de la source ou des équipements la contenant au fournisseur ou au fabricant en vue d’une requalification ou d’un traitement.

(8)

La directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive (8) couvre la gestion des déchets des industries extractives susceptibles d’être radioactifs, à l’exclusion des aspects spécifiques à la radioactivité, qui sont couverts par le traité Euratom.

(9)

La directive 2006/117/Euratom du Conseil (9) établit un système communautaire de surveillance et de contrôle des transferts transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé. Ladite directive a été complétée par la recommandation 2008/956/Euratom de la Commission du 4 décembre 2008 relative aux critères d’exportation de déchets radioactifs et de combustible irradié vers des pays tiers (10).

(10)

La directive 2009/71/Euratom du Conseil du 25 juin 2009 établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires (11) impose aux États membres des obligations relatives à l’établissement et au maintien d’un cadre national pour la sûreté nucléaire. Bien que ladite directive porte essentiellement sur la sûreté nucléaire des installations nucléaires, elle indique qu’il est également important d’assurer la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, y compris dans les installations d’entreposage et dans les installations servant au stockage. Par conséquent, ces installations, qui relèvent à la fois de la directive 2009/71/Euratom et de la présente directive, ne devraient pas être soumises à des obligations disproportionnées ou superflues, notamment en ce qui concerne la remise des rapports.

(11)

La directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement (12) s’applique à certains plans et programmes visés par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2006 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (13).

(12)

La recommandation 2006/851/Euratom de la Commission du 24 octobre 2006 concernant la gestion des ressources financières destinées au démantèlement d’installations nucléaires, de combustibles usés et de déchets radioactifs (14) vise essentiellement la disponibilité de ressources financières suffisantes, qui soient gérées de manière sûre et transparente, afin d’être uniquement utilisées aux fins pour lesquelles elles ont été créées.

(13)

Dans le cas particulier de l’adhésion à l’Union européenne de la Lituanie, de la Slovaquie et de la Bulgarie, où certaines centrales nucléaires ont fait l’objet de fermetures anticipées, la Communauté a participé à la mobilisation de ressources financières et a fourni, sous certaines conditions, un soutien financier à différents projets de démantèlement, y compris en matière de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé.

(14)

La convention commune, conclue sous l’égide de l’AIEA, représente un instrument incitatif qui vise à atteindre et à maintenir un haut niveau de sûreté dans le monde entier en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, grâce au renforcement des mesures nationales et de la coopération internationale.

(15)

Certains États membres ont déjà participé et entendent continuer à participer au programme conduit par les États-Unis et la Russie, intitulé «l’initiative de réduction de la menace globale», en transférant le combustible usé issu des réacteurs de recherche vers les États-Unis d’Amérique ou la Fédération de Russie.

(16)

En 2006, l’AIEA a procédé à une mise à jour de la structure de ses normes et a publié les Principes fondamentaux de sûreté, parrainés conjointement par la Communauté, par l’agence de l’Organisation de coopération et de développement économiques pour l’énergie nucléaire et par d’autres organisations internationales. L’application des principes fondamentaux de sûreté facilitera l’application des normes internationales de sûreté et permettra d’harmoniser davantage les dispositions des différents États.

(17)

Le Conseil ayant demandé la création d’un groupe de haut niveau de l’Union européenne dans ses conclusions du 8 mai 2007 sur la sûreté nucléaire et la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, le groupe des régulateurs européens dans le domaine de la sûreté nucléaire (ENSREG) a été institué par la décision 2007/530/Euratom de la Commission du 17 juillet 2007 créant le groupe européen de haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets (15) afin de contribuer à la réalisation des objectifs communautaires dans le domaine de la gestion du combustible irradié et des déchets radioactifs. La résolution du Conseil du 16 décembre 2008 sur la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs et les conclusions du Conseil du 10 novembre 2009 sur le rapport de l’ENSREG font référence aux conclusions et recommandations de l’ENSREG.

(18)

Le Parlement européen a adopté, le 10 mai 2007, une résolution sur «Euratom: bilan de cinquante ans de politique européenne dans le domaine de l’énergie nucléaire», dans laquelle il a appelé à une harmonisation des normes dans le domaine de la gestion des déchets radioactifs et a invité la Commission à revoir les avant-projets pertinents de sa proposition législative et à présenter une nouvelle proposition de directive sur la gestion des déchets radioactifs.

(19)

Bien que chaque État membre soit libre de décider de la composition de son bouquet énergétique, tous les États membres produisent des déchets radioactifs, tant dans le cadre de la production électronucléaire que dans le cadre d’activités industrielles, agricoles, médicales ou de recherche, ou à l’occasion du démantèlement d’installations nucléaires ou lors d’opérations de remise en état et d’interventions.

(20)

L’exploitation des réacteurs nucléaires produit du combustible usé. Chaque État membre reste libre de définir sa propre politique en matière de cycle du combustible. Le combustible usé peut soit être considéré comme une ressource valorisable qui peut être retraitée, soit comme un déchet radioactif destiné au stockage direct. Quelle que soit l’option retenue, le stockage des déchets de haute activité issus du retraitement ou celui du combustible usé considéré comme un déchet devrait être envisagé.

(21)

Les déchets radioactifs, y compris le combustible usé considéré comme déchet, doivent être confinés et isolés durablement des êtres humains et de la biosphère. Du fait de leur nature spécifique, à savoir de leur teneur en radionucléides, il est impératif de prendre des dispositions afin de protéger l’environnement et la santé humaine contre les dangers résultant des rayonnements ionisants, y compris de mettre en place un stockage dans des installations appropriées qui serviront d’emplacement final. L’entreposage de déchets radioactifs, y compris à long terme, n’est qu’une solution provisoire qui ne saurait constituer une alternative au stockage.

(22)

Un système national de classification des déchets radioactifs tenant dûment compte des types de déchets radioactifs et de leurs propriétés spécifiques devrait être mis en place pour accompagner ces dispositions.

(23)

En ce qui concerne le stockage des déchets radioactifs de faible et de moyenne activité, la solution traditionnellement retenue est le stockage en surface. Il est communément admis que sur le plan technique, le stockage en couche géologique profonde constitue, actuellement, la solution la plus sûre et la plus durable en tant qu’étape finale de la gestion des déchets de haute activité et du combustible usé considéré comme déchet. Tout en conservant la responsabilité de leurs politiques respectives en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs de faible, moyenne ou haute activité, les États membres devraient prévoir la planification et la mise en œuvre de solutions de stockage dans leurs politiques nationales. Étant donné que le processus de mise en place d’installations de stockage s’étendra sur plusieurs décennies, de nombreux programmes reconnaissent la nécessité d’être flexible et adaptable, par exemple pour intégrer de nouvelles connaissances sur l’état des sites ou une éventuelle évolution des systèmes de stockage. Les activités menées dans le cadre de la «plate-forme technologique sur le stockage géologique des déchets nucléaires» (IGD-TP) pourraient faciliter l’accès aux compétences et à la technologie à cet égard. À cette fin, la réversibilité et la récupérabilité en tant qu’éléments d’exploitation et de conception peuvent servir à orienter la mise au point technique d’un système de stockage. Toutefois, ces éléments ne pourraient remplacer une installation de stockage bien conçue et destinée à être fermée, le cas échéant. Un compromis est nécessaire dans la mesure où la gestion des déchets radioactifs et du combustible usé s’appuie sur l’état actuel des connaissances scientifiques et techniques.

(24)

Chaque État membre devrait avoir l’obligation morale d’éviter d’imposer aux générations futures des contraintes excessives liées au combustible usé et aux déchets radioactifs, en ce compris des déchets radioactifs résultant du démantèlement d’installations nucléaires existantes. En mettant en œuvre la présente directive, les États membres démontreront qu’ils ont pris des mesures raisonnables pour que cet objectif soit atteint.

(25)

Le principe fondamental selon lequel la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs relève, en dernier ressort, de la responsabilité des États membres est réaffirmé par la convention commune. Ce principe de la responsabilité nationale, de même que celui selon lequel la responsabilité première de la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs incombe au titulaire d’une autorisation sous le contrôle de son autorité de réglementation compétente, devrait être affirmé avec plus de force, et le rôle et l’indépendance de l’autorité de réglementation compétente devraient être renforcés par la présente directive.

(26)

Il est entendu que l’utilisation de sources radioactives par une autorité de réglementation compétente aux fins d’exécution de ses missions de réglementation n’affecte en rien son indépendance.

(27)

Les États membres devraient veiller à ce qu’un financement suffisant soit disponible pour la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs.

(28)

Chaque État membre devrait établir un programme national afin que les décisions politiques se traduisent par des dispositions claires et que toutes les mesures relatives à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, de la production jusqu’au stockage, soient mises en œuvre en temps voulu. Ces programmes nationaux devraient pouvoir prendre la forme d’un document de référence unique ou d’un ensemble de documents.

(29)

Il est entendu que les dispositions nationales relatives à la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs seront appliquées en vertu d’un instrument juridique, réglementaire ou organisationnel, dont le choix relèvera de la compétence des États membres.

(30)

Les différentes étapes de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs sont étroitement liées. Les décisions prises dans le cadre d’une étape donnée peuvent avoir une incidence sur une étape ultérieure. Il faut donc tenir compte des liens entre ces étapes lors de l’élaboration des programmes nationaux.

(31)

La transparence est un aspect important de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs. Elle devrait être assurée en garantissant que le public soit informé de manière effective et que toutes les parties concernées, y compris les autorités locales et le public, se voient offrir la possibilité de participer aux processus de décision, conformément aux obligations nationales et internationales.

(32)

La coopération, entre États membres et au niveau international, pourrait, en donnant accès aux compétences et à la technologie, faciliter et accélérer le processus de décision.

(33)

Certains États membres estiment que le partage d’installations de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, y compris des installations de stockage, peut constituer une option avantageuse, sûre et économique lorsqu’il repose sur un accord entre les États membres concernés.

(34)

La documentation élaborée dans le cadre du processus décisionnel sur les questions de sûreté devrait être proportionnée aux niveaux de risque (approche graduée) et devrait constituer la base des décisions liées à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs. Ceci devrait permettre de recenser les zones d’incertitude qui devront être examinées plus en détail dans le cadre d’une évaluation de la sûreté. Les décisions concernant la sûreté devraient s’appuyer sur les conclusions d’une évaluation de la sûreté ainsi que sur des informations concernant la validité et la fiabilité de ladite évaluation, et des hypothèses qu’elle avance. Le processus décisionnel devrait donc être fondé sur un ensemble d’arguments et de preuves visant à démontrer que la norme de sûreté requise est respectée pour une installation ou une activité liée à la gestion de combustible usé et de déchets radioactifs. Dans le cas particulier d’une installation de stockage, ces informations devraient permettre de mieux comprendre les aspects qui ont une incidence sur la sûreté du système de stockage, y compris les barrières naturelles (géologiques) et artificielles, et l’évolution escomptée de ce système de stockage au fil du temps.

(35)

Un État membre qui ne dispose pas de combustible usé, qui ne prévoit pas d’en avoir dans un avenir proche et qui n’a pas ou n’envisage pas d’activités liées au combustible usé, serait soumis à une obligation disproportionnée et inutile s’il était tenu de transposer et de mettre en œuvre les dispositions de la présente directive relatives au combustible usé. Par conséquent, tant qu’ils n’ont pas pris la décision de développer une activité liée au combustible usé, les États membres devraient être exemptés de l’obligation de transposer et de mettre en œuvre les dispositions de la présente directive relatives au combustible usé.

(36)

Un traité entre le gouvernement de la République de Slovénie et celui de la République de Croatie réglementant le statut de la centrale nucléaire de Krško et d’autres aspects liés aux relations juridiques concernant les investissements réalisés dans la centrale, son exploitation et son démantèlement régit la gestion commune d’une centrale nucléaire. Ledit traité prévoit une responsabilité partagée pour la gestion et le stockage de déchets radioactifs et du combustible usé. Il faudrait donc prévoir une dérogation à certaines dispositions de la présente directive afin de ne pas empêcher la mise en œuvre intégrale dudit traité bilatéral.

(37)

Tout en reconnaissant que les risques radiologiques et non radiologiques associés à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs devraient être pris en compte dans le cadre national, les risques non radiologiques, qui relèvent du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ne sont pas couverts par la présente directive.

(38)

Le maintien et le développement futur des compétences et qualifications nécessaires en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs sont essentiels pour garantir des niveaux de sûreté élevés. Ils devraient, à ce titre, reposer sur les enseignements tirés de l’expérience d’exploitation.

(39)

La recherche scientifique et le développement technologique, soutenus par la coopération technique entre les parties prenantes, peuvent ouvrir de nouveaux horizons permettant d’améliorer la gestion sûre du combustible usé et des déchets radioactifs, et contribuer à réduire le risque de radiotoxicité des déchets de haute activité.

(40)

L’évaluation par des pairs pourrait constituer un excellent moyen de construire la confiance dans la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs dans l’Union européenne, avec pour but de développer et d’échanger les expériences, et de garantir le respect de normes élevées,