DIRECTIVE (UE) 2016/802 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 11 mai 2016 concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides (codification)

(1)

La directive 1999/32/CE du Conseil (3) a été modifiée à plusieurs reprises et de façon substantielle (4). Il convient, dans un souci de clarté et de rationalité, de procéder à la codification de ladite directive.

(2)

La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement, telle qu'elle est définie dans les programmes d'action en matière d'environnement, et en particulier dans le sixième programme d'action pour l'environnement adopté par la décision no 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil (5), et dans le septième programme d'action pour l'environnement adopté par la décision no 1386/2013/UE du Parlement européen et du Conseil (6), vise notamment à atteindre des niveaux de qualité de l'air exempts d'incidences négatives et de risques notables en termes de santé humaine et d'environnement.

(3)

L'article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit que la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union.

(4)

La présente directive fixe la teneur maximale autorisée en soufre des fiouls lourds, du gas-oil, du gas-oil marin et du diesel marin utilisés dans l'Union.

(5)

Les émissions des navires dues à la combustion de combustibles marins présentant une teneur élevée en soufre contribuent à la pollution de l'air sous la forme d'émissions de dioxyde de soufre et de particules qui nuisent à la santé humaine et à l'environnement et contribuent aux dépôts acides. En l'absence des mesures énoncées dans la présente directive, les émissions dégagées par le transport maritime auraient bientôt dépassé les émissions générées par l'ensemble des sources terrestres.

(6)

L'acidification et le rejet dans l'atmosphère de dioxyde de soufre causent des dommages aux écosystèmes fragiles, diminuent la biodiversité, réduisent la valeur d'agrément et nuisent aux cultures et à la croissance des forêts. Les pluies acides en milieu urbain peuvent dégrader considérablement les bâtiments et le patrimoine architectural. La pollution par le dioxyde de soufre peut également avoir des effets importants sur la santé humaine, en particulier parmi la population souffrant d'affections respiratoires.

(7)

L'acidification est un problème transfrontalier qui demande des solutions tant au niveau de l'Union qu'au niveau national ou local.

(8)

Les émissions de dioxyde de soufre contribuent à la formation de particules dans l'atmosphère.

(9)

La pollution de l'air que génèrent les navires à quai est une préoccupation majeure de nombreuses villes portuaires qui s'efforcent de respecter les valeurs limites de la qualité de l'air applicables dans l'Union.

(10)

Les États membres devraient encourager l'utilisation du branchement électrique à quai car, à l'heure actuelle, l'alimentation électrique des navires se fait généralement à l'aide de moteurs auxiliaires.

(11)

L'Union et les différents États membres sont parties contractantes à la convention CEE-ONU du 13 novembre 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Le deuxième protocole CEE-ONU sur la pollution transfrontière par le dioxyde de soufre prévoit que les parties contractantes devraient réduire les émissions de dioxyde de soufre conformément à la réduction de 30 % spécifiée dans le premier protocole ou au-delà de celle-ci; en outre, le deuxième protocole CEE-ONU repose sur l'hypothèse que les charges et niveaux critiques continueront d'être dépassés dans certaines zones sensibles. D'autres mesures visant à réduire les émissions de dioxyde de soufre devront encore être prises. Les parties contractantes devraient dès lors réduire encore notablement les émissions de dioxyde de soufre.

(12)

Le soufre, naturellement présent en faibles quantités dans le pétrole et le charbon, a été reconnu depuis des décennies comme constituant la principale source des émissions de dioxyde de soufre, elles-mêmes responsables en grande partie des «pluies acides» et de la pollution de l'air qui affecte de nombreuses zones urbaines et industrielles.

(13)

Des études ont montré que les avantages induits par la réduction des émissions de soufre obtenue par une diminution de la teneur en soufre des combustibles l'emporteront souvent largement sur les coûts estimés pour l'industrie dans le cadre de la présente directive. La technologie permettant de réduire la teneur en soufre des combustibles liquides existe et est bien établie.

(14)

Conformément à l'article 193 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la présente directive ne devrait pas empêcher les États membres de conserver ou de prendre des mesures de protection plus strictes pour encourager une mise en œuvre rapide des dispositions concernant la teneur maximale en soufre des combustibles marins, par exemple au moyen de méthodes de réduction des émissions en dehors des zones de contrôle des émissions de SOx. Ces mesures doivent être compatibles avec les traités et doivent être notifiées à la Commission.

(15)

Les États membres, avant de prendre de nouvelles mesures de protection plus strictes, devraient notifier à la Commission les mesures proposées, conformément à la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil (7).

(16)

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose qu'il y a lieu de tenir compte des caractéristiques particulières des régions ultrapériphériques de l'Union, à savoir les départements français d'outre-mer, les Açores, Madère et les îles Canaries.

(17)

En ce qui concerne la teneur maximale en soufre des fiouls lourds, il convient de prévoir des dérogations pour les États membres et les régions où l'état de l'environnement le permet.

(18)

En ce qui concerne la teneur maximale en soufre des fiouls lourds, il convient également de prévoir des dérogations pour l'emploi de ces combustibles dans les installations de combustion qui respectent les valeurs limites d'émission prévues par la directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil (8), ou par l'annexe V de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil (9).

(19)

Pour les installations de combustion des raffineries exclues du champ d'application de l'article 3, paragraphe 2, point d), ou paragraphe 3, point c), de la présente directive, la moyenne des émissions de dioxyde de soufre de ces installations ne devrait pas dépasser les limites fixées par la directive 2001/80/CE, ou l'annexe V de la directive 2010/75/UE, ou par tout acte ultérieur les modifiant. Pour la mise en œuvre de la présente directive, les États membres ne devraient pas perdre de vue que le remplacement par des combustibles autres que ceux visés à l'article 2 ne doit pas entraîner une augmentation des émissions d'agents polluants acidifiants.

(20)

En 2008, l'Organisation maritime internationale (OMI) a adopté une résolution en vue de modifier l'annexe VI du protocole de 1997 modifiant la convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires, telle que modifiée par le protocole de 1978 y relatif (ci-après dénommée «convention Marpol»), laquelle contient des règles relatives à la prévention de la pollution de l'air par les navires. L'annexe VI révisée de la convention Marpol est entrée en vigueur le 1er juillet 2010.

(21)

L'annexe VI révisée de la convention Marpol introduit, entre autres, des valeurs limites de teneur en soufre des combustibles marins plus strictes à l'intérieur des zones de contrôle des émissions de SOx (1,00 % à partir du 1er juillet 2010 et 0,10 % à compter du 1er janvier 2015), ainsi que dans les zones maritimes ne faisant pas partie des zones de contrôle des émissions de SOx (3,50 % à partir du 1er janvier 2012 et, en principe, 0,50 % à compter du 1er janvier 2020). En vertu de leurs engagements internationaux, la plupart des États membres sont tenus d'exiger que les navires utilisent des combustibles présentant une teneur maximale en soufre de 1,00 % à l'intérieur des zones de contrôle des émissions de SOx à compter du 1er juillet 2010. Afin de garantir la cohérence avec le droit international tout en veillant à assurer la bonne mise en œuvre dans l'Union des nouvelles normes établies au niveau international pour le soufre, il convient que la présente directive soit conforme à l'annexe VI révisée de la convention Marpol. Afin de garantir une qualité minimale des combustibles utilisés par les navires en vue d'assurer le respect des normes en matière de combustible ou de technologie, il convient de ne pas autoriser l'utilisation dans l'Union de combustibles marins dont la teneur en soufre excède la norme générale de 3,50 % en masse, à l'exception de ceux destinés à l'approvisionnement des navires qui mettent en œuvre des méthodes de réduction des émissions fonctionnant en système fermé.

(22)

Des modifications de l'annexe VI de la convention Marpol en ce qui concerne les zones de contrôle des émissions de SOx sont possibles au titre des procédures de l'OMI. Au cas où de nouveaux changements, y compris des dérogations, seraient introduits en ce qui concerne l'application des limites pour les zones de contrôle des émissions de SOx dans l'annexe VI de la convention Marpol, la Commission devrait se pencher sur de tels changements et, le cas échéant, faire la proposition nécessaire, sans retard, conformément au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, pour aligner pleinement la présente directive sur les règles de l'OMI concernant les zones de contrôle des émissions de SOx.

(23)

La création de nouvelles zones de contrôle des émissions devrait être soumise à la procédure de l'OMI énoncée à l'annexe VI de la convention Marpol et devrait être étayée par un dossier solidement argumenté fondé sur des motifs environnementaux et économiques ainsi que sur des données scientifiques.

(24)

Conformément à la règle 18 de l'annexe VI révisée de la convention Marpol, les États membres devraient s'efforcer d'assurer la disponibilité de combustibles marins conformes à la présente directive.

(25)

Compte tenu de la nature mondiale de la politique environnementale et des émissions du transport maritime, il y a lieu de fixer des normes d'émission ambitieuses au niveau mondial.

(26)

L'Union continuera de préconiser une protection plus efficace des régions particulièrement vulnérables aux émissions de SOx, ainsi qu'un abaissement de la valeur généralement fixée pour le fioul de soute auprès de l'OMI.

(27)

Les navires à passagers opèrent principalement dans les ports ou à proximité des zones côtières et ont une incidence notable sur la santé humaine et sur l'environnement. Pour améliorer la qualité de l'air à proximité des ports et des côtes, ces navires sont tenus d'utiliser des combustibles marins présentant une teneur maximale en soufre de 1,50 %, jusqu'à ce que des normes plus strictes pour le soufre s'appliquent à tous les navires présents dans les eaux territoriales, zones économiques exclusives et zones de prévention de la pollution des États membres.

(28)

Afin de faciliter la transition vers les nouvelles technologies des moteurs, ce qui pourrait réduire encore davantage les émissions du secteur maritime, la Commission devrait étudier la façon de permettre et d'encourager l'installation de moteurs à gaz sur les navires.

(29)

Il y a lieu de veiller à la bonne mise en œuvre des obligations relatives à la teneur en soufre des combustibles marins pour réaliser les objectifs de la présente directive. Il ressort de l'expérience acquise par la mise en œuvre de la directive 1999/32/CE qu'un régime plus strict de surveillance et de contrôle de l'application s'impose pour assurer la bonne application de la présente directive. À cet effet, il est nécessaire que les États membres prévoient un échantillonnage suffisamment fréquent et précis des combustibles marins mis sur le marché ou utilisés à bord des navires, ainsi qu'une vérification régulière des livres de bord des navires et des notes de livraison de soutes. Il est également nécessaire que les États membres mettent en place un système de sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives en cas de non-respect des dispositions de la présente directive. Afin d'améliorer la transparence de l'information, il convient également de prévoir la publication du registre des fournisseurs locaux de combustibles marins.

(30)

Le respect de faibles valeurs limites de teneur en soufre des combustibles marins, en particulier à l'intérieur des zones de contrôle des émissions de SOx, peut entraîner, à court terme au moins, une hausse significative du prix de ces combustibles qui peut influer défavorablement sur la compétitivité du transport maritime à courte distance par rapport aux autres modes de transport, ainsi que sur la compétitivité des secteurs concernés dans les pays limitrophes des zones de contrôle des émissions de SOx. Il convient de trouver des solutions adaptées pour réduire les coûts de mise en conformité supportés par les secteurs concernés, et par exemple autoriser d'autres méthodes de mise en conformité, économiquement plus rationnelles, que celles qui sont fondées sur les combustibles, si nécessaire en prévoyant des aides. Sur la base notamment des rapports établis par les États membres, la Commission devrait surveiller attentivement les conséquences de la mise en conformité du secteur du transport maritime avec les nouvelles normes de qualité des combustibles, en particulier du point de vue du risque de transfert modal du transport maritime au transport routier et, le cas échéant, proposer des mesures appropriées pour contrer une telle évolution.

(31)

Limiter le transfert modal du transport maritime au transport routier est important, étant donné que si une part accrue des marchandises était transportée par la route, cela irait, dans de nombreux cas, à l'encontre des objectifs de l'Union en matière de changement climatique et aggraverait les problèmes de congestion.

(32)

Les coûts associés aux nouvelles obligations de réduction des émissions de dioxyde de soufre pourraient entraîner un transfert modal du transport maritime au transport routier et avoir des retombées dommageables pour la compétitivité des industries. La Commission devrait utiliser pleinement les instruments existants tels que le programme Marco Polo et le réseau transeuropéen de transports pour offrir une assistance ciblée afin de minimiser le risque de transfert modal. Les États membres jugeront peut-être nécessaire d'apporter un soutien aux opérateurs touchés par la présente directive, conformément aux règles applicables en matière d'aides d'État.

(33)

Conformément aux lignes directrices existantes concernant les aides d'État pour la protection de l'environnement, et sans préjudice des changements qui pourraient y être apportés à l'avenir, les États membres peuvent apporter une aide d'État aux opérateurs touchés par la présente directive, y compris une aide aux opérations d'adaptation des navires existants, si de telles mesures d'aide sont jugées compatibles avec le marché intérieur conformément aux articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en particulier à la lumière des lignes directrices applicables aux aides d'État pour la protection de l'environnement. Dans ce contexte, la Commission peut tenir compte du fait que l'utilisation de certaines méthodes de réduction des émissions va au-delà des exigences de la présente directive en ne réduisant pas seulement les émissions de dioxyde de soufre mais également d'autres émissions.

(34)

Il y a lieu de faciliter l'accès aux méthodes de réduction des émissions. Ces méthodes permettent d'obtenir des réductions des émissions au moins équivalentes, voire supérieures, à celles pouvant être obtenues par l'utilisation de combustibles à faible teneur en soufre, pour autant qu'elles n'aient pas d'incidence négative notable sur l'environnement, notamment sur les écosystèmes marins, et que leur mise au point soit soumise à des mécanismes appropriés d'approbation et de contrôle. Il convient que les méthodes de substitution déjà connues, telles que l'utilisation de systèmes embarqués d'épuration des gaz d'échappement ou le mélange de combustible et de gaz naturel liquéfié, ou l'utilisation de biocarburants, soient reconnues dans l'Union. Il importe de promouvoir l'expérimentation et la mise au point de nouvelles méthodes de réduction des émissions afin, entre autres, de limiter le transfert modal du transport maritime au transport routier.

(35)

Les méthodes de réduction des émissions peuvent entraîner des réductions significatives des émissions. La Commission devrait dès lors promouvoir l'expérimentation et la mise au point de ces technologies, entre autres en envisageant la mise en place d'un programme commun cofinancé avec l'industrie sur la base des principes régissant des programmes similaires, par exemple le programme Clean Sky.

(36)

La Commission, en coopération avec les États membres et les parties prenantes, devrait développer les mesures recensées dans le document de travail des services de la Commission du 16 septembre 2011 intitulé «Pollutant emission reduction from maritime transport and the sustainable waterborne transport toolbox».

(37)

En cas de rupture d'approvisionnement en pétrole brut, en produits pétroliers ou en autres hydrocarbures, la Commission peut autoriser un État membre à appliquer sur son territoire une valeur limite plus élevée.

(38)

Les États membres devraient mettre en place des mécanismes adaptés permettant de vérifier le respect des dispositions de la présente directive. Des rapports sur la teneur en soufre des combustibles liquides devraient être transmis à la Commission.

(39)

Il convient que la présente directive contienne des indications précises concernant le contenu et le format des rapports afin de garantir une communication des informations harmonisée.

(40)

Il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes conformément à l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne pour modifier les valeurs d'émission équivalentes et les critères pour l'utilisation des méthodes de réduction des émissions, énoncés dans les annexes I et II de la présente directive, afin de les adapter au progrès scientifique et technique de manière à assurer une stricte cohérence avec les instruments pertinents de l'OMI ainsi que pour modifier l'article 2, points a) à e) et p), l'article 13, paragraphe 2, point b) i), et paragraphe 3, de la présente directive afin d'adapter ces dispositions au progrès scientifique et technique. Il importe particulièrement que la Commission procède aux consultations appropriées durant son travail préparatoire, y compris au niveau des experts. Il convient que, lorsqu'elle prépare et élabore des actes délégués, la Commission veille à ce que les documents pertinents soient transmis simultanément, en temps utile et de façon appropriée, au Parlement européen et au Conseil.

(41)

Afin d'assurer des conditions uniformes d'exécution de la présente directive, il convient de conférer des compétences d'exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées en conformité avec le règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil (10).

(42)

Il convient que le comité pour la sécurité maritime et la prévention de la pollution par les navires institué par le règlement (CE) no 2099/2002 du Parlement européen et du Conseil (11) assiste la Commission pour l'approbation des méthodes de réduction des émissions qui ne sont pas couvertes par la directive 96/98/CE du Conseil (12).

(43)

Des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives sont importantes pour la mise en œuvre de la présente directive. Les États membres devraient inclure parmi ces sanctions des amendes calculées de manière à, au minimum, priver les responsables des avantages économiques tirés de leur infraction, tout en augmentant progressivement ces amendes pour les infractions répétées. Les États membres devraient notifier les dispositions concernant les sanctions à la Commission.

(44)

La présente directive ne doit pas porter atteinte aux obligations des États membres concernant les délais de transposition en droit national des directives indiqués à l'annexe III, partie B,