DIRECTIVA 2011/70/EURATOM DEL CONSEJO de 19 de julio de 2011 por la que se establece un marco comunitario para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos

(1)

El artículo 2, letra b), del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica («el Tratado Euratom») dispone el establecimiento de normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores.

(2)

El artículo 30 del Tratado Euratom dispone el establecimiento de normas básicas para la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resulten de las radiaciones ionizantes.

(3)

El artículo 37 del Tratado Euratom establece que cada Estado miembro deberá suministrar a la Comisión datos generales sobre todo proyecto de evacuación de residuos radiactivos.

(4)

La Directiva 96/29/Euratom del Consejo (3) establece las normas básicas relativas a la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes. Dicha Directiva ha sido complementada con legislación más específica.

(5)

Como reconoce el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su jurisprudencia, las disposiciones del capítulo 3 del Tratado Euratom, sobre la protección sanitaria, forman un conjunto coherente que confiere a la Comisión competencias bastante amplias para proteger a la población y al medio ambiente de los riesgos de contaminación nuclear (4).

(6)

La Decisión 87/600/Euratom del Consejo, de 14 de diciembre de 1987, sobre arreglos comunitarios para el rápido intercambio de información en caso de emergencia radiológica (5), estableció el marco de notificación y aportación de información que deben utilizar los Estados miembros a fin de proteger a la población en caso de emergencia radiológica. La Directiva 89/618/Euratom del Consejo, de 27 de noviembre de 1989, relativa a la información de la población sobre las medidas de protección sanitaria aplicables y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica (6), impuso a los Estados miembros la obligación de informar a la población en caso de emergencia radiológica.

(7)

La Directiva 2003/122/Euratom del Consejo (7) establece el control de las fuentes radiactivas selladas de actividad elevada y de las fuentes huérfanas, incluidas las fuentes en desuso. De conformidad con la Convención conjunta sobre seguridad en la gestión del combustible nuclear gastado y sobre seguridad en la gestión de desechos radiactivos («la Convención conjunta») y con el Código de Conducta del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) sobre seguridad tecnológica y física de las fuentes radiactivas, y de acuerdo con las prácticas actuales del sector, las fuentes selladas en desuso pueden ser reutilizadas, recicladas o almacenadas de forma definitiva. En muchos casos, estos procesos requieren que la fuente o el equipo, incluida la fuente, sean devueltos a un suministrador o fabricante para su recalificación o procesamiento.

(8)

La Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas (8), abarca la gestión de los residuos de las industrias extractivas que puedan ser radiactivos, excluidos aquellos aspectos que son específicos de la radiactividad, que se abordan en el Tratado Euratom.

(9)

La Directiva 2006/117/Euratom del Consejo (9), establece un sistema de vigilancia y control de los traslados transfronterizos de residuos radiactivos y combustible nuclear gastado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica («la Comunidad»). Dicha Directiva fue complementada por la Recomendación 2008/956/Euratom de la Comisión, de 4 de diciembre de 2008, relativa a los criterios aplicables a la exportación a terceros países de residuos radiactivos y combustible nuclear gastado (10).

(10)

La Directiva 2009/71/Euratom del Consejo, de 25 de junio de 2009, por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares (11), impone las obligaciones de los Estados miembros en lo que se refiere al establecimiento y mantenimiento de un marco nacional de seguridad nuclear. En tanto que dicha Directiva se refiere principalmente a la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares, afirma que también es importante garantizar la seguridad en la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos, incluyendo las instalaciones de almacenamiento temporal y definitivo. Por consiguiente, dichas instalaciones, reguladas tanto en la Directiva 2009/71/Euratom como en la presente Directiva, no deben estar sujetas a obligaciones desproporcionadas o innecesarias, en particular por lo que respecta a las disposiciones sobre presentación de informes.

(11)

La Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente (12), se aplica a ciertos planes y programas contemplados en la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (13).

(12)

La Recomendación 2006/851/Euratom de la Comisión, de 24 de octubre de 2006, sobre la administración de los recursos financieros destinados a la clausura de instalaciones nucleares y a la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos (14), se centra en la suficiencia de los recursos financieros, su seguridad financiera y su transparencia, a fin de asegurar que estos fondos solo se utilizan para los fines previstos.

(13)

En el contexto específico de la adhesión a la UE de Lituania, Eslovaquia y Bulgaria, países en los que ciertas centrales nucleares quedaron sujetas a un cierre anticipado, la Comunidad ha participado en la recaudación de recursos financieros y, de acuerdo con ciertas condiciones, presta ayuda financiera a varios proyectos de clausura que incluyen la gestión de residuos radiactivos y combustible nuclear gastado.

(14)

La Convención conjunta, celebrada bajo los auspicios del OIEA, es un instrumento que tiene carácter de incentivo y cuyo objeto es conseguir y mantener un alto nivel de seguridad a escala mundial en la gestión de los residuos radiactivos y el combustible nuclear gastado mediante el refuerzo de las medidas nacionales y la cooperación internacional.

(15)

Varios Estados miembros ya han participado y tienen intención de seguir participando en el programa dirigido por los EE.UU. y Rusia denominado Iniciativa de Reducción de Amenaza Mundial, trasladando el combustible nuclear gastado de reactores de investigación a los Estados Unidos de América y a la Federación de Rusia.

(16)

En 2006, el OIEA actualizó la estructura de sus normas y publicó los «Principios fundamentales de seguridad», copatrocinados por la Comunidad, la Agencia de la Energía Nuclear de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y otras organizaciones internacionales. La aplicación de los Principios fundamentales de seguridad facilitará la aplicación de normas de seguridad internacionales y creará una mayor concordancia entre las medidas de los diferentes Estados.

(17)

A raíz de que el Consejo invitase, como se recoge en sus conclusiones de 8 de mayo de 2007 sobre seguridad nuclear y gestión segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, a crear un Grupo de Alto Nivel a escala de la UE, se constituyó el Grupo Europeo de Reguladores de la Seguridad Nuclear (ENSREG) mediante la Decisión 2007/530/Euratom de la Comisión, de 17 de julio de 2007, por la que se establece el Grupo Europeo de Alto Nivel sobre Seguridad Nuclear y Gestión de los Residuos Radiactivos (15), a fin de contribuir al logro de los objetivos de la Comunidad en el ámbito de la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos. Las conclusiones y recomendaciones del ENSREG se plasmaron en la Resolución del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre la seguridad de la gestión del combustible nuclear gastado y de desechos radiactivos, y en las conclusiones del Consejo del 10 de noviembre de 2009 sobre el Informe del Grupo Europeo de Reguladores de la Seguridad Nuclear.

(18)

El Parlamento Europeo adoptó, el 10 de mayo de 2007, la «Resolución sobre la evaluación de Euratom-50 años de política europea de la energía nuclear», en la que pidió normas armonizadas para la gestión de residuos radiactivos e invitó a la Comisión a que revisara los proyectos pertinentes de su propuesta legislativa y presentara una nueva propuesta de Directiva sobre la gestión de residuos radiactivos.

(19)

Aunque los Estados miembros son libres de definir la combinación de energías que utilizan, todos los Estados miembros generan residuos radiactivos ya sea con la producción de electricidad o en el transcurso de actividades industriales, agrícolas, médicas o de investigación, o durante el desmantelamiento de instalaciones nucleares o bien en contextos de descontaminación o intervención.

(20)

La explotación de los reactores nucleares genera combustible nuclear gastado. Cada Estado miembro es libre de definir su política en lo que respecta al ciclo del combustible. El combustible nuclear gastado puede considerarse bien como un recurso valioso susceptible de reprocesamiento, bien como residuo radiactivo destinado al almacenamiento definitivo directo. Sea cual sea la opción elegida, es necesario tener en cuenta que habrá que dar almacenamiento definitivo a los residuos de alta actividad, separados en el reprocesamiento, o al combustible nuclear gastado considerado residuo.

(21)

Los residuos radiactivos, incluido el combustible nuclear gastado considerado residuo, exigen la contención y el aislamiento a largo plazo respecto a los seres humanos y el medio ambiente. Su carácter específico, en particular que contenga radionucleidos, requiere medidas para proteger de los peligros de las radiaciones ionizantes tanto la salud de las personas como el medio ambiente, medidas que incluyen el almacenamiento definitivo en instalaciones adecuadas, como punto de destino final. El almacenamiento temporal de residuos radiactivos, incluido el almacenamiento temporal a largo plazo, es una solución provisional, pero no una alternativa al almacenamiento definitivo.

(22)

Las medidas mencionadas deben apoyarse en un sistema nacional de clasificación de residuos radiactivos que tenga plenamente en cuenta las propiedades y los tipos concretos de residuos radiactivos.

(23)

La solución habitual de almacenamiento definitivo para los residuos de actividad media y baja es el almacenamiento cerca de la superficie. Para los residuos de alta actividad y el combustible nuclear gastado considerado como residuo, la idea generalmente aceptada por los técnicos es que, en la actualidad, el almacenamiento geológico profundo constituye la opción más sostenible y más segura como punto final de la gestión. Los Estados miembros, que conservan la responsabilidad respecto de las políticas nacionales de gestión de su combustible nuclear gastado y de sus residuos radiactivos de baja, media y alta actividad, deben incluir en sus políticas nacionales opciones de planificación e instrumentación de almacenamiento definitivo. Dado que la implantación y el desarrollo de los depósitos de almacenamiento definitivo tendrán lugar a lo largo de muchas décadas, numerosos programas reconocen la necesidad de mantener la flexibilidad y la adaptabilidad, por ejemplo para poder tener en cuenta a lo largo de este proceso nuevos conocimientos sobre las condiciones del emplazamiento o la evolución posible del sistema de almacenamiento definitivo. Las actividades realizadas en virtud de la «Plataforma Tecnológica para el Almacenamiento Definitivo Geológico de Residuos Radiactivos» (IGD -TP) podrán facilitar el acceso a los conocimientos expertos y tecnologías en este sentido. A tal fin, la reversibilidad y la posibilidad de recuperación pueden emplearse como criterios de operación y diseño para guiar el desarrollo técnico de un sistema de almacenamiento definitivo. Sin embargo, dichos criterios no deben sustituir a la construcción de depósitos de almacenamiento definitivo bien concebidos, que sean defendibles como base para el cierre. Es necesaria una solución de compromiso que atienda a todos estos factores, ya que la gestión de residuos radiactivos y de combustible nuclear gastado se basa en los conocimientos científicos y tecnológicos existentes en cada momento.

(24)

Cada Estado miembro debe asumir la obligación ética de evitar a las generaciones futuras cualquier carga indebida en relación con el combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, así como los residuos radiactivos que se derivarán previsiblemente del desmantelamiento de las instalaciones nucleares existentes. Mediante la aplicación de la presente Directiva, los Estados miembros habrán demostrado que han tomado las medidas razonables para asegurarse de que se alcance ese objetivo.

(25)

La responsabilidad última que incumbe a los Estados miembros de garantizar la seguridad en la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos es un principio fundamental reafirmado por la Convención conjunta. La presente Directiva debe, por una parte, reforzar dicho principio de responsabilidad nacional, así como el principio de la responsabilidad primordial del titular de la licencia por la seguridad de la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos, bajo la supervisión de su autoridad reguladora competente; y, por otra, fortalecer el papel y la independencia de las autoridades reguladoras competentes.

(26)

Queda entendido que la utilización de fuentes radiactivas por una autoridad reguladora competente para el desempeño de sus funciones reguladoras no afecta a su independencia.

(27)

Los Estados miembros deben asegurarse de que se dispone de suficientes recursos financieros para la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos.

(28)

Los Estados miembros deben establecer un programas nacionales que aseguren la traducción de las decisiones políticas en disposiciones claras para la ejecución oportuna de todas las etapas de la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos, desde la generación al almacenamiento definitivo. Los programas nacionales podrían revestir la forma de un documento de referencia o un conjunto de documentos.

(29)

Las disposiciones nacionales destinadas a garantizar la seguridad de la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos se aplicarán mediante algún tipo de instrumento jurídico, reglamentario u organizativo, cuya elección compete a cada Estado miembro.

(30)

Las diferentes etapas de la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos están estrechamente relacionadas. Las decisiones tomadas en una etapa determinada pueden afectar a la siguiente. Por tanto, es importante que se tengan en cuenta estas interdependencias al elaborar los programas nacionales.

(31)

La transparencia es importante en la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos. Para conseguirla, debe garantizarse una información pública efectiva y debe brindarse a todas las partes implicadas, incluidas las autoridades locales y la población, la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones, de conformidad con las obligaciones asumidas a escala nacional e internacional.

(32)

La cooperación entre Estados miembros y a nivel internacional podría facilitar y acelerar la toma de decisiones mediante el acceso a los conocimientos técnicos y la tecnología.

(33)

Algunos Estados miembros consideran que el uso compartido de instalaciones destinadas a la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos, incluidas las instalaciones de almacenamiento definitivo, es una opción potencialmente beneficiosa, segura y rentable si se basa en un acuerdo entre los Estados miembros interesados.

(34)

La documentación del proceso decisorio en lo que atañe a la seguridad debe ser proporcional al nivel de riesgo (aproximación gradual) y proporcionar una base para la adopción de decisiones relacionadas con la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos. Debe permitir determinar los ámbitos de incertidumbre a los cuales debe prestarse más atención al evaluar la seguridad. Las decisiones sobre seguridad deben basarse en las conclusiones de una evaluación de la seguridad y en información sobre la solidez y fiabilidad de esta evaluación y de los supuestos en los que se base. El proceso decisorio debe basarse, pues, en un conjunto de argumentos y pruebas destinados a demostrar que se ha alcanzado el nivel de seguridad exigido en una instalación o actividad relacionada con la gestión de combustible nuclear gastado y de residuos radiactivos. En el caso concreto de las instalaciones de almacenamiento definitivo, la documentación debe mejorar la comprensión de los aspectos que influyen en la seguridad del sistema de almacenamiento definitivo, incluidas las barreras naturales (geológicas) y artificiales, y su evolución previsible en el tiempo.

(35)

Para los Estados miembros que no tengan combustible nuclear gastado ni perspectivas inmediatas de tenerlo, y que no realicen ni proyecten realizar actividades relacionadas con combustible nuclear gastado, la obligación de transponer y hacer cumplir las disposiciones de la presente Directiva relativas a dicho combustible resultaría desproporcionada e innecesaria. Por ello, esos Estados miembros, mientras no hayan tomado la decisión de llevar a cabo actividades relacionadas con combustible nuclear gastado, deben quedar exentos de la obligación de transponer y hacer cumplir las disposiciones de la presente Directiva relativas al combustible nuclear gastado.

(36)

Un Tratado entre el Gobierno de la República de Eslovenia y el Gobierno de la República de Croacia por el que se reglamentan el estatuto y otras relaciones jurídicas relativas a la inversión, la explotación y la clausura de la central nuclear de Krško regula la propiedad conjunta de una central nuclear. Dicho Tratado establece la responsabilidad compartida en lo que respecta a la gestión y almacenamiento definitivo de los residuos radiactivos y del combustible nuclear gastado. Por consiguiente, debe establecerse una exención de algunas disposiciones de la presente Directiva a fin de no entorpecer la plena aplicación del citado Tratado bilateral.

(37)

La presente Directiva, aunque reconoce que los riesgos tanto radiológicos como no radiológicos asociados al combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos deben tenerse en cuenta en el marco nacional, no cubre los riesgos no radiológicos, a los que se aplica el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

(38)

El mantenimiento y ulterior desarrollo de las competencias y destrezas en la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, como elemento esencial para asegurar altos niveles de seguridad, debe basarse en el aprendizaje a través de la experiencia operacional.

(39)

La investigación científica y el desarrollo tecnológico, apoyados por la cooperación técnica entre todas las partes implicadas, podría abrir nuevos horizontes para mejorar la seguridad de la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos, además de contribuir a reducir el riesgo de radiotoxicidad de los residuos de alta actividad.

(40)

Los procesos de revisión por homólogos podrían ser un medio excelente de crear confianza en la gestión de los residuos radiactivos y del combustible nuclear gastado en la Unión Europea, con el fin de desarrollar e intercambiar experiencias y asegurar la aplicación de unas normas rigurosas.