DIRETTIVA 2011/70/EURATOM DEL CONSIGLIO del 19 luglio 2011 che istituisce un quadro comunitario per la gestione responsabile e sicura del combustibile nucleare esaurito e dei rifiuti radioattivi

(1)

Ai sensi dell’articolo 2, lettera b), del trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica («trattato Euratom») devono essere istituite norme di sicurezza uniformi per la protezione sanitaria dei lavoratori e della popolazione.

(2)

L’articolo 30 del trattato Euratom prevede l’adozione di norme fondamentali relative alla protezione sanitaria dei lavoratori e della popolazione contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti.

(3)

L’articolo 37 del trattato Euratom prescrive che gli Stati membri forniscano alla Commissione i dati generali relativi a qualsiasi progetto di smaltimento dei residui radioattivi.

(4)

La direttiva 96/29/Euratom del Consiglio (3), stabilisce le norme fondamentali di sicurezza relative alla protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti. Tale direttiva è stata integrata da una normativa più specifica.

(5)

Come riconosciuto dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella sua giurisprudenza, le disposizioni del capo 3 del trattato Euratom, relative alla protezione sanitaria, formano un complesso coerente che attribuisce alla Commissione competenze piuttosto estese per la protezione della popolazione e dell’ambiente contro i rischi di contaminazione nucleare (4).

(6)

La decisione 87/600/Euratom del Consiglio, del 14 dicembre 1987, concernente le modalità comunitarie di uno scambio rapido di informazioni in caso di emergenza radioattiva (5), ha istituito un quadro per la notifica e la trasmissione di informazioni che gli Stati membri devono utilizzare per proteggere la popolazione in caso di emergenza radioattiva. La direttiva 89/618/Euratom del Consiglio, del 27 novembre 1989, concernente l’informazione della popolazione sui provvedimenti di protezione sanitaria applicabili e sul comportamento da adottare in caso di emergenza radioattiva (6), ha imposto agli Stati membri l’obbligo di informare la popolazione in caso di emergenza radioattiva.

(7)

La direttiva 2003/122/Euratom del Consiglio (7), prevede il controllo delle sorgenti radioattive sigillate ad alta attività e delle sorgenti orfane, comprese le sorgenti dismesse. Conformemente alla convenzione congiunta sulla sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi («convenzione congiunta») e al codice di condotta dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA) sulla sicurezza delle sorgenti radioattive nonché alle pratiche industriali correnti, le sorgenti sigillate dismesse possono essere riutilizzate, riciclate o smaltite. In molti casi ciò richiede la restituzione, a un fornitore o fabbricante, della sorgente o la restituzione delle attrezzature, inclusa la stessa sorgente, per la riqualificazione o il trattamento.

(8)

La direttiva 2006/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativa alla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive (8), disciplina la gestione dei rifiuti delle industrie estrattive che possono essere radioattivi, ma escludendo aspetti come quelli specifici della radioattività, che sono disciplinati dal trattato Euratom.

(9)

La direttiva 2006/117/Euratom del Consiglio (9), istituisce a livello di Comunità europea dell’energia atomica («Comunità») un sistema di sorveglianza e controllo delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti radioattivi e di combustibile esaurito. Tale direttiva è stata integrata dalla raccomandazione 2008/956/Euratom della Commissione, del 4 dicembre 2008, relativa ai criteri per l’esportazione di rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito verso paesi terzi (10).

(10)

La direttiva 2009/71/Euratom del Consiglio, del 25 giugno 2009, che istituisce un quadro comunitario per la sicurezza nucleare degli impianti nucleari (11), impone agli Stati membri l’obbligo di istituire e mantenere un quadro nazionale per la sicurezza nucleare. Benché riguardi principalmente la sicurezza nucleare degli impianti nucleari, tale direttiva precisa che è altresì importante garantire la gestione sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, anche negli impianti di stoccaggio e di smaltimento. Pertanto, tali impianti, oggetto della direttiva 2009/71/Euratom e della presente direttiva, non dovrebbero essere soggetti a obblighi sproporzionati o inutili, soprattutto per quanto riguarda le relazioni.

(11)

La direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, che prevede la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale (12), si applica a taluni piani e programmi che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (13).

(12)

La raccomandazione 2006/851/Euratom della Commissione, del 24 ottobre 2006, concernente la gestione delle risorse finanziarie destinate alla disattivazione di installazioni nucleari e alla gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi (14), si concentra sull’adeguatezza del finanziamento, sulla sua sicurezza finanziaria e sulla sua trasparenza al fine di garantire che i fondi siano impiegati esclusivamente per gli scopi previsti.

(13)

Secondo le specifiche condizioni dell’adesione all’Unione europea di Lituania, Slovacchia e Bulgaria, laddove talune centrali nucleari erano soggette a chiusura anticipata, la Comunità ha partecipato alla mobilitazione delle risorse finanziarie e fornisce, a determinate condizioni, assistenza finanziaria a vari progetti di disattivazione, inclusa la gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito.

(14)

La convenzione congiunta, conclusa sotto gli auspici dell’AIEA, rappresenta uno strumento incentivante che mira a raggiungere e mantenere un elevato livello di sicurezza a livello mondiale nella gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi attraverso il potenziamento delle misure nazionali e della cooperazione internazionale.

(15)

Alcuni Stati membri hanno già partecipato e intendono continuare a partecipare al programma guidato da USA-Russia, denominato «Iniziativa per la riduzione della minaccia globale», spedendo il combustibile esaurito di reattori di ricerca agli Stati Uniti d’America e alla Federazione russa.

(16)

Nel 2006 l’AIEA ha aggiornato la struttura delle norme e pubblicato i principi fondamentali di sicurezza, sponsorizzati congiuntamente dalla Comunità, dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici/Agenzia per l’energia nucleare e da altre organizzazioni internazionali. L’applicazione dei principi fondamentali di sicurezza faciliterà l’applicazione di norme di sicurezza internazionali e consentirà una maggiore coerenza tra i regimi dei diversi Stati.

(17)

A seguito dell’invito del Consiglio a istituire un gruppo ad alto livello in ambito UE, contenuto nelle conclusioni dell’8 maggio 2007 relative alla sicurezza nucleare e alla gestione sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, la decisione 2007/530/Euratom della Commissione, del 17 luglio 2007, relativa all’istituzione del gruppo europeo ad alto livello sulla sicurezza nucleare e la sicurezza della gestione dei residui (15), ha istituito il gruppo dei regolatori europei in materia di sicurezza nucleare (ENSREG), al fine di contribuire al conseguimento degli obiettivi della Comunità in materia di combustibile esaurito e rifiuti radioattivi. Le conclusioni e raccomandazioni dell’ENSREG sono state recepite nella risoluzione del Consiglio del 16 dicembre 2008 concernente la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi e nelle conclusioni del Consiglio del 10 novembre 2009 sulla relazione del gruppo dei regolatori europei in materia di sicurezza nucleare.

(18)

Il 10 maggio 2007 il Parlamento europeo ha adottato la risoluzione «Valutare l’Euratom — 50 anni di politica nucleare europea», in cui ha chiesto norme armonizzate per la gestione dei rifiuti radioattivi e ha invitato la Commissione a riesaminare i progetti della propria proposta legislativa e a presentare una nuova proposta di direttiva concernente la gestione dei rifiuti radioattivi.

(19)

Sebbene ciascuno Stato membro rimanga libero di decidere del proprio mix energetico, tutti gli Stati membri generano rifiuti radioattivi dalla produzione di energia o nel corso di attività industriali, agricole, sanitarie e di ricerca, oppure attraverso la dismissione degli impianti nucleari o in situazioni di riparazione e interventi.

(20)

Il funzionamento dei reattori nucleari genera combustibile esaurito. Ciascuno Stato membro rimane libero di definire la propria politica del ciclo del combustibile. Il combustibile esaurito può essere considerato una risorsa preziosa da ritrattare oppure un rifiuto radioattivo destinato allo smaltimento diretto. Indipendentemente dall’opzione scelta, occorre tenere in considerazione lo smaltimento di rifiuti ad alta attività, separati durante il ritrattamento, o del combustibile esaurito considerato come rifiuto.

(21)

I rifiuti radioattivi, ivi compreso il combustibile esaurito considerato come rifiuto, richiedono il contenimento e l’isolamento dall’uomo e dall’ambiente nel lungo periodo. La loro particolare natura, vale a dire il fatto che contengono radionuclidi, necessita di provvedimenti tesi a proteggere la salute umana e l’ambiente dai pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti, ivi compreso lo smaltimento in adeguati impianti che costituiscono il punto di arrivo finale. Lo stoccaggio dei rifiuti radioattivi, compreso lo stoccaggio a lungo termine, è una soluzione provvisoria ma non un’alternativa allo smaltimento.

(22)

Tali provvedimenti dovrebbero basarsi su un sistema nazionale di classificazione dei rifiuti radioattivi che tenga pienamente conto delle loro proprietà e tipologie specifiche.

(23)

La tipica modalità di smaltimento per i rifiuti ad attività bassa e intermedia è lo smaltimento in prossimità della superficie. È ampiamente accettato a livello tecnico che, attualmente, lo smaltimento geologico in profondità rappresenti l’opzione più sicura e sostenibile come punto di arrivo della gestione di rifiuti ad alta attività e del combustibile esaurito considerato rifiuto. Gli Stati membri, mantenendo la responsabilità delle rispettive politiche in relazione alla gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi ad attività bassa, intermedia o alta, dovrebbero includere la pianificazione e l’attuazione delle opzioni di smaltimento nelle rispettive politiche nazionali. Poiché la realizzazione e lo sviluppo di un impianto di smaltimento avverrà nel corso di svariati decenni, molti programmi riconoscono la necessità di restare flessibili e adattabili, per esempio al fine di incorporare le nuove conoscenze sulle condizioni del sito o sulla possibile evoluzione del sistema di smaltimento. Le attività realizzate nel quadro della piattaforma tecnologica per lo smaltimento geologico dei residui radioattivi (Implementing Geological Disposal of Radioactive Waste Technology Platform — IGD-TP) potrebbero facilitare l’accesso alle competenze e alle tecnologie in tale ambito. A tal fine, la possibilità di riconversione e di recupero come criteri operativi e progettuali possono essere utilizzati per orientare l’elaborazione tecnica di un sistema di smaltimento. Tuttavia, tali criteri non dovrebbero sostituirsi a un impianto di smaltimento ben concepito che abbia una base difendibile per la chiusura. È necessario un compromesso in quanto la gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito è basata sullo stato dell’arte della scienza e della tecnologia.

(24)

Dovrebbe essere un obbligo morale di ciascuno Stato membro evitare ogni onere indebito a carico delle future generazioni in relazione al combustibile esaurito e ai rifiuti radioattivi, compreso ogni rifiuto radioattivo previsto per la disattivazione degli impianti nucleari esistenti. Attraverso l’attuazione della presente direttiva, gli Stati membri avranno dimostrato di aver intrapreso iniziative ragionevoli per garantire il conseguimento di tale obiettivo.

(25)

La responsabilità ultima degli Stati membri riguardo alla sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi è un principio fondamentale ribadito dalla convenzione congiunta. La presente direttiva dovrebbe rafforzare il principio della responsabilità nazionale, nonché quello della responsabilità primaria della sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, che spetta al titolare della licenza sotto il controllo della propria autorità di regolamentazione competente, e dovrebbe potenziare il ruolo e l’indipendenza dell’autorità di regolamentazione competente.

(26)

Resta inteso che l’utilizzo di sorgenti radioattive da parte dell’autorità di regolamentazione competente nell’espletamento dei propri compiti di regolamentazione non ne pregiudica l’indipendenza.

(27)

Gli Stati membri dovrebbero garantire la disponibilità di finanziamenti sufficienti per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi.

(28)

Gli Stati membri dovrebbero istituire un programma nazionale al fine di assicurare la trasposizione delle decisioni politiche in norme chiare per realizzare nei tempi previsti tutti i passaggi della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, dalla generazione allo smaltimento. Tali programmi nazionali dovrebbero poter essere in forma di singolo documento di riferimento o serie di documenti.

(29)

Resta inteso che i regimi nazionali per la sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi saranno applicati sotto forma di uno strumento giuridico, regolamentare o organizzativo la cui scelta è di competenza degli Stati membri.

(30)

Le varie fasi della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi sono strettamente interconnesse. Le decisioni prese per una singola fase possono avere conseguenze sulla fase successiva. Occorre pertanto tenere conto di tali interconnessioni nella messa a punto dei programmi nazionali.

(31)

La trasparenza è un fattore importante nella gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi. La trasparenza dovrebbe essere garantita tramite un’effettiva informazione della popolazione e la possibilità per tutte le parti interessate, comprese le autorità locali e la popolazione, di partecipazione ai processi decisionali conformemente agli obblighi nazionali e internazionali.

(32)

La collaborazione tra gli Stati membri e a livello internazionale potrebbe facilitare e accelerare le decisioni da prendere mediante l’accesso a competenze e tecnologia.

(33)

Alcuni Stati membri ritengono che la condivisione di impianti di gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, inclusi gli impianti di smaltimento, sia un’opzione potenzialmente vantaggiosa, sicura ed efficiente in termini di costi se basata su un accordo tra gli Stati membri interessati.

(34)

La documentazione del processo decisionale in relazione alla sicurezza dovrebbe essere commisurata ai livelli di rischio (approccio calibrato) e costituire la base per le decisioni riguardanti la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi. Questo dovrebbe consentire di individuare le aree di incertezza sulle quali sarà necessario concentrare l’attenzione in una valutazione della sicurezza. Le decisioni in materia di sicurezza dovrebbero basarsi sui risultati della valutazione della sicurezza nonché sulle informazioni sulla robustezza e l’affidabilità di tale valutazione e dei suoi presupposti. Il processo decisionale dovrebbe essere pertanto basato su un elenco delle argomentazioni e delle prove che cercano di dimostrare che la norma di sicurezza richiesta è conseguita per un impianto o un’attività relativi alla gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi. Nel caso particolare di un impianto di smaltimento, la documentazione dovrebbe aumentare ulteriormente la conoscenza degli aspetti che influenzano la sicurezza del sistema di smaltimento, tra cui anche le barriere naturali (geologiche) e artificiali, e dello sviluppo previsto del sistema di smaltimento nel tempo.

(35)

Uno Stato membro che non disponga di combustibile esaurito, né abbia alcuna prospettiva immediata di averne, né abbia attività in corso o pianificate relative a combustibile esaurito, avrebbe un obbligo sproporzionato e inutile se dovesse recepire e attuare le disposizioni della presente direttiva in relazione al combustibile esaurito. Pertanto tali Stati membri devono essere esentati — finché non abbiano preso la decisione di sviluppare un’attività relativa al combustibile nucleare — dall’obbligo di recepire e attuare le disposizioni relative al combustibile esaurito della presente direttiva.

(36)

Un trattato fra il governo della Repubblica di Slovenia e il governo della Repubblica di Croazia che regolamenta lo status e altri rapporti giuridici riguardo agli investimenti, allo sfruttamento e alla disattivazione della centrale nucleare di Krško disciplina la comproprietà di una centrale nucleare. Tale trattato prevede la responsabilità condivisa per la gestione e lo smaltimento dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito. Dovrebbe pertanto essere prevista una deroga a talune disposizioni della presente direttiva al fine di non ostacolare la piena attuazione di tale trattato bilaterale.

(37)

Pur riconoscendo che il quadro nazionale dovrebbe prendere in considerazione tutti i pericoli radioattivi e non radioattivi associati al combustibile esaurito e ai rifiuti radioattivi, la presente direttiva non disciplina i rischi non radiologici, che rientrano nel trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

(38)

Il mantenimento e lo sviluppo di nuove competenze e abilità nella gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, in quanto elementi essenziali per garantire elevati livelli di sicurezza, dovrebbero fondarsi sull’acquisizione di conoscenze sulla scorta dell’esperienza pratica.

(39)

La ricerca scientifica e lo sviluppo tecnologico sostenuti dalla cooperazione tecnica tra vari soggetti possono aprire orizzonti per migliorare la gestione sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, nonché contribuire a ridurre il rischio della radiotossicità dei rifiuti ad alta attività.

(40)

La verifica inter pares potrebbe costituire un eccellente strumento per rafforzare la fiducia in riferimento alla gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi nell’Unione europea, allo scopo di sviluppare e scambiare esperienze e garantire standard elevati,