DIREKTIVA 2014/57/EU EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA od 16. travnja 2014. o kaznenopravnim sankcijama za zlouporabu tržišta (Direktiva o zlouporabi tržišta)

(1)

Za integrirano i učinkovito financijsko tržište te veće povjerenje ulagatelja potreban je integritet tržišta. Nesmetano funkcioniranje tržišta vrijednosnih papira i povjerenje javnosti u tržišta preduvjeti su za gospodarski rast i blagostanje. Zlouporaba tržišta šteti integritetu financijskih tržišta i narušava povjerenje javnosti u vrijednosne papire, izvedenice i referentne vrijednosti.

(2)

Direktivom 2003/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (4) upotpunjen je i ažuriran pravni okvir Unije za zaštitu integriteta tržišta. Njome se također od država članica zahtijevalo da osiguraju da nadležna tijela imaju ovlast utvrđivanja i istraživanja zlouporabe tržišta. Ne dovodeći u pitanje pravo država članica da izriču kaznenopravne sankcije, Direktivom 2003/6/EZ od država članica također se zahtijevalo da osiguraju mogućnost poduzimanja odgovarajućih administrativnih mjera ili izricanja administrativnih sankcija protiv osoba odgovornih za povrede nacionalnih pravila kojima se navedena Direktiva provodi.

(3)

U izvješću od 25. veljače 2009. Skupine na visokoj razini o financijskom nadzoru u EU-u, pod predsjedavanjem Jacquesa de Larosièrea („De Larosièreova skupina”), dana je preporuka da solidan bonitetni okvir i okvir obavljanja djelatnosti u financijskom sektoru moraju biti utemeljeni na snažnim sustavima nadzora i sankcioniranja. Zato De Larosièreova skupina smatra da nadzorna tijela moraju raspolagati dovoljnim ovlastima za djelovanje te da bi osim toga trebali postojati jednakovrijedni, snažni i odvraćajući sustavi sankcioniranja svih financijskih kaznenih djela u okviru kojih bi sankcije trebalo djelotvorno izvršavati s ciljem očuvanja integriteta tržišta. De Larosièreova skupina zaključila je da su sustavi sankcioniranja u državama članicama općenito slabi i heterogeni.

(4)

Za zakonodavni okvir u vezi sa zlouporabom tržišta koji dobro funkcionira potrebna je djelotvorna provedba. Ocjenjivanje nacionalnih sustava administrativnih sankcija u okviru Direktive 2003/6/EZ pokazalo je da nemaju sva nacionalna nadležna tijela na raspolaganju cjelovit skup ovlasti za osiguravanje odgovarajućih sankcija kao odgovor na zlouporabu tržišta. Posebno, nisu sve države članice predvidjele novčane administrativne sankcije za trgovanje na temelju povlaštenih informacija i manipuliranje tržištem, a države članice imale su sankcije vrlo različitih visina. Stoga je potreban novi zakonodavni akt kako bi se osigurala zajednička minimalna pravila širom Unije.

(5)

Usvajanje administrativnih sankcija u državama članicama dosad se pokazalo kao nedovoljno za osiguravanje pridržavanja pravila o sprečavanju zlouporabe tržišta i borbi protiv nje.

(6)

Bitno je da se pridržavanje pravila o zlouporabi tržišta ojača pomoću raspoloživosti kaznenopravnih sankcija koje iskazuju jači oblik društvene osude nego što je to slučaj s administrativnim sankcijama. Kvalificiranjem barem ozbiljnih oblika zlouporabe tržišta kao kaznenih djela postavljaju se jasne granice za vrste postupaka koji se smatraju posebno neprihvatljivima te se javnosti i potencijalnim počiniteljima šalje poruka da nadležna tijela takve postupke shvaćaju vrlo ozbiljno.

(7)

Nisu sve države članice predvidjele kaznenopravne sankcije za neke oblike ozbiljnih povreda nacionalnog prava kojim se provodi Direktiva 2003/6/EZ. Različitim pristupima država članica ugrožava se ujednačenost uvjeta poslovanja na unutarnjem tržištu i može se dati poticaj osobama da počine djelo zlouporabe tržišta u državama članicama koje nisu predvidjele kaznenopravne sankcije za takva djela. Uz to do sada u Uniji nije bilo zajedničkog shvaćanja o tome koja se ponašanja smatraju ozbiljnom povredom pravila o zlouporabi tržišta. Stoga bi trebalo utvrditi minimalna pravila za definiranje kaznenih djela koja su počinile fizičke osobe, odgovornost pravnih osoba te relevantne sankcije. Zajednička minimalna pravila također bi omogućila korištenje djelotvornijih metoda istrage i djelotvorniju suradnju unutar države članice i među državama članicama. S obzirom na financijsku krizu, očito je da manipuliranje tržištem potencijalno može nauditi životima milijuna ljudi. Skandal u vezi s kamatnom stopom Liborom, koji se odnosio na ozbiljan slučaj manipulacije referentnim vrijednostima, pokazao je da relevantni problemi i pravne praznine znatno utječu na povjerenje u tržište i da ulagateljima mogu prouzročiti velike gubitke te narušiti realno gospodarstvo. Nedostatak zajedničkih sustava kaznenopravnih sankcija širom Unije omogućava onima koji su odgovorni za zlouporabu tržišta da iskorištavaju manje stroge sustave u nekim državama članicama. Izricanje kaznenopravnih sankcija za zlouporabu tržišta imat će povećani odvraćajući učinak na moguće kršitelje.

(8)

Uvođenje kaznenopravnih sankcija u svim državama članicama barem za ozbiljna djela zlouporabe tržišta stoga je ključno za osiguravanje djelotvorne provedbe politike Unije u području borbe protiv zlouporabe tržišta.

(9)

Kako bi područje primjene ove Direktive bilo u skladu s područjem primjene Uredbe (EU) br. 596/2014 Europskog parlamenta i Vijeća (5), trgovanje vlastitim dionicama u programima otkupa i trgovanje vrijednosnim papirima ili povezanim instrumentima za stabilizaciju vrijednosnih papira; transakcije, nalozi ili postupci pri provedbi monetarne politike, tečajne politike ili politike upravljanja javnim dugom; aktivnosti u vezi s emisijskim jedinicama poduzete u skladu s klimatskom politikom Unije; i aktivnosti poduzete u provedbi zajedničke poljoprivredne politike Unije i zajedničke ribarstvene politike Unije, trebali bi biti izuzeti od ove Direktive.

(10)

Države članice trebale bi biti obvezne okvalificirati kao kaznena djela barem ozbiljna djela trgovanja na temelju povlaštenih informacija, manipuliranja tržištem te nezakonitog objavljivanja povlaštenih informacija kada su ona počinjena s namjerom.

(11)

Za potrebe ove Direktive, trgovanje na temelju povlaštenih informacija i nezakonito objavljivanje povlaštenih informacija trebali bi se smatrati ozbiljnima u slučajevima kao što su oni u kojima postoji velik utjecaj na integritet tržišta, stvarnu ili potencijalnu proizašlu dobit ili izbjegnuti gubitak, visinu štete nanesene tržištu, ili ukupnu vrijednost financijskih instrumenata kojima se trguje. Ostale okolnosti koje bi se mogle uzeti u obzir su, primjerice, slučaj kada je kazneno djelo počinjeno u okviru kriminalne organizacije ili kada je osoba ranije već počinila takvo djelo.

(12)

Za potrebe ove Direktive, manipuliranje tržištem trebalo bi se smatrati ozbiljnim u slučajevima kao što su oni u kojima postoji velik utjecaj na integritet tržišta, stvarnu ili potencijalnu proizašlu dobit ili izbjegnuti gubitak, visinu štete nanesene tržištu, razinu promjene vrijednosti financijskog instrumenta ili promptnog ugovora za robu ili iznos prvotno korištenih sredstava, ili kada je manipuliranje počinila osoba koja je zaposlena u financijskom sektoru ili u nadzornom ili regulatornom tijelu ili ondje radi.

(13)

Zbog negativnog utjecaja pokušaja trgovanja na temelju povlaštenih informacija i pokušaja manipuliranja tržištem na integritet financijskih tržišta i na povjerenje ulagatelja u ta tržišta, ti bi postupci također trebali biti kažnjivi kao kazneno djelo.

(14)

Ovom Direktivom države članice trebalo bi obvezati da u svojim nacionalnim pravima predvide kaznenopravne sankcije u vezi s trgovanjem na temelju povlaštenih informacija, manipuliranjem tržištem i nezakonitim objavljivanjem povlaštenih informacija na koje se ova Direktiva primjenjuje. Ovom Direktivom ne bi se trebale uvesti obveze u vezi s primjenom tih sankcija ili bilo kojeg drugog raspoloživog sustava kaznenog progona na pojedinačne slučajeve.

(15)

Ovom bi se Direktivom od država članica također trebalo tražiti da osiguraju kažnjivost poticanja na počinjenje kaznenog djela i pomaganja u počinjenju kaznenog djela.

(16)

Kako bi sankcije za kaznena djela iz ove Direktive bile učinkovite i odvraćajuće, u njoj bi se trebala odrediti minimalna razina maksimalnog trajanja kazne zatvora.

(17)

Ova bi se Direktiva trebala primjenjivati uzimajući u obzir pravni okvir uspostavljen Uredbom (EU) br. 596/2014 i njezinim provedbenim mjerama.

(18)

Kako bi se osigurala djelotvorna provedba europske politike za osiguravanje integriteta financijskih tržišta utvrđene u Uredbi (EU) br. 596/2014, države članice trebale bi proširiti odgovornost za kaznena djela predviđena u ovoj Direktivi na pravne osobe izricanjem kaznenopravnih i nekaznenopravnih sankcija ili drugih mjera koje su učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće, primjerice onih predviđenih u Uredbi (EU) br. 596/2014. Te sankcije ili druge mjere mogu uključivati objavljivanje konačne odluke o sankciji, zajedno s identitetom odgovorne pravne osobe, uzimajući u obzir temeljna prava, načelo proporcionalnosti i rizike za stabilnost financijskih tržišta i istraga koje su u tijeku. Države članice bi, prema potrebi te ako je u nacionalnom pravu predviđena kaznena odgovornost pravnih osoba, tu kaznenu odgovornost trebale u skladu s nacionalnim pravom proširiti na kaznena djela predviđena u ovoj Direktivi. Ovom Direktivom države članice ne bi se trebale spriječiti u objavljivanju konačnih odluka o odgovornosti ili sankcijama.

(19)

Države članice trebale bi poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale da tijela kaznenog progona, pravosudna tijela i druga nadležna tijela odgovorna za provođenje istrage ili kazneno gonjenje kaznenih djela predviđenih u ovoj Direktivi imaju mogućnost korištenja djelotvornih istražnih alata. Uzimajući u obzir, između ostalog, načelo proporcionalnosti, korištenje takvih alata u skladu s nacionalnim pravom trebalo bi biti razmjerno prirodi i ozbiljnosti kaznenih djela u vezi s kojima se provodi istraga.

(20)

S obzirom na to da ova Direktiva utvrđuje minimalna pravila, države članice slobodne su donijeti ili održavati stroža pravila kaznenog prava za zlouporabu tržišta.

(21)

Države članice primjerice mogu manipuliranje tržištem koje je počinjeno iz svjesnog ili nesvjesnog nehaja okvalificirati kao kazneno djelo.

(22)

Obvezama iz ove Direktive za predviđanje sankcija za fizičke osobe i za pravne osobe u njihovu nacionalnom pravu države članice ne izuzimaju se iz obveze da u nacionalnom pravu predvide administrativne sankcije i druge mjere za kršenja predviđena u Uredbi (EU) br. 596/2014, osim ako su države članice odlučile, u skladu s Uredbom (EU) br. 596/2014, u svojem nacionalnom pravu predvidjeti samo kaznenopravne sankcije za takva kršenja.

(23)

Područje primjene ove Direktive određuje se tako da dopunjuje i osigurava djelotvornu provedbu Uredbe (EU) br. 596/2014. Budući da bi kaznena djela počinjena s namjerom i barem u ozbiljnim slučajevima trebala biti kažnjiva u skladu s ovom Direktivom, za izricanje sankcija za kršenja Uredbe (EU) br. 596/2014 ne zahtijeva se dokazivanje namjere niti da su okvalificirana kao ozbiljna. Prilikom primjene nacionalnog prava za prenošenje ove Direktive, države članice trebale bi osigurati da izricanje kaznenopravnih sankcija za kaznena djela u skladu s ovom Direktivom i administrativnih sankcija u skladu s Uredbom (EU) br. 596/2014 ne dovede do kršenja načela ne bis in idem.

(24)

Ne dovodeći u pitanje opća pravila nacionalnog kaznenog prava u području primjene i izvršavanja kazni u skladu s konkretnim okolnostima svakog pojedinog slučaja, izricanje sankcija trebalo bi biti proporcionalno, uzimajući u obzir ostvarenu dobit ili izbjegnuti gubitak osoba koje se smatraju odgovornima, kao i štetu prouzročenu kaznenim djelom drugim osobama te, prema potrebi, funkcioniranju tržišta ili širem gospodarstvu.

(25)

S obzirom na to da cilj ove Direktive, to jest osiguravanje raspoloživosti kaznenopravnih sankcija barem za ozbiljnu zlouporabu tržišta širom Unije, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se zbog opsega i učinaka ove Direktive on na bolji način može ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji (UEU). U skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u tom članku, ova Direktiva ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja.

(26)

Jačanje prekograničnih aktivnosti zahtijeva djelotvornu i učinkovitu suradnju između nacionalnih tijela koja su nadležna za istragu i progon u vezi s kaznenim djelima zlouporabe tržišta. Organizacija i nadležnosti tih nacionalnih tijela u različitim državama članicama ne bi smjele biti prepreka njihovoj suradnji.

(27)

Ovom se Direktivom poštuju temeljna prava i načela priznata u Povelji Europske unije o temeljnim pravima (Povelja), kako su priznata u UEU-u. Ona bi se posebno trebala primjenjivati poštujući pravo na zaštitu osobnih podataka (članak 8.), slobodu izražavanja i informiranja (članak 11.), slobodu poduzetništva (članak 16.), pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje (članak 47.), pretpostavku nedužnosti i pravo na obranu (članak 48.), načela zakonitosti i razmjernosti kaznenih djela i kazni (članak 49.) i pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen u kaznenom postupku za isto kazneno djelo (članak 50.).

(28)

Pri provedbi ove Direktive države članice trebale bi osigurati postupovna prava osumnjičenika ili okrivljenika u kaznenom postupku. Njihovim obvezama u skladu s ovom Direktivom ne dovode se u pitanje njihove obveze u skladu s pravom Unije u području postupovnih prava u kaznenom postupku. Nijednom odredbom ove Direktive ne namjerava se ograničiti sloboda tiska ili sloboda izražavanja u medijima u mjeri u kojoj su one zajamčene u Uniji i državama članicama, posebno u skladu s člankom 11. Povelje i drugim relevantnim odredbama. To bi posebno trebalo naglasiti u odnosu na objavljivanje povlaštenih informacija u skladu s odredbama o takvom objavljivanju u ovoj Direktivi.

(29)

Ne dovodeći u pitanje članak 4. Protokola br. 21 o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, priloženog UEU-u i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU), Ujedinjena Kraljevina neće sudjelovati u donošenju ove Direktive te ona stoga za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje.

(30)

U skladu s člancima 1., 2., 3. i 4. Protokola br. 21 o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, priloženog UEU-u i UFEU-u, Irska je obavijestila o svojoj želji da sudjeluje u donošenju i primjeni ove Direktive.

(31)

U skladu s člancima 1. i 2. Protokola br. 22 o stajalištu Danske, priloženom UEU-u i UFEU-u, Danska ne sudjeluje u donošenju ove Direktive te ona stoga za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje.

(32)

Europski nadzornik za zaštitu podataka dostavio je mišljenje 10. veljače 2012. (6),