DIRECTIVA 2014/57/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 16 de abril de 2014 sobre las sanciones penales aplicables al abuso de mercado (Directiva sobre abuso de mercado)

(1)

Un mercado financiero integrado y eficiente y una mayor confianza de los inversores requieren integridad del mercado. El buen funcionamiento de los mercados de valores y la confianza del público en los mercados son requisitos imprescindibles para el crecimiento y la riqueza económicos. El abuso de mercado daña la integridad de los mercados financieros y la confianza del público en los valores, los instrumentos financieros derivados y los índices de referencia.

(2)

La Directiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (4) completó y actualizó el marco jurídico de la Unión destinado a proteger la integridad del mercado. Al mismo tiempo exigía a los Estados miembros que se asegurasen de que las autoridades tuviesen los poderes necesarios para detectar e investigar cualquier abuso de mercado. Sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a imponer sanciones penales, la Directiva 2003/6/CE exigía también a los Estados miembros que garantizaran que se pudieran tomar medidas administrativas apropiadas o imponer sanciones administrativas contra las personas responsables de infracciones de las normas nacionales de transposición de dicha Directiva.

(3)

El Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre la Supervisión Financiera en la UE, presidido por Jacques de Larosière («grupo de Larosière»), consideró en su informe de 25 de febrero de 2009 que un marco prudencial y de conducta sólido en el sector financiero debe basarse en unos regímenes de supervisión y sanción eficaces. A esos efectos, el grupo de Larosière consideró que las autoridades de supervisión deben disponer de potestades suficientes para actuar y que deben existir también regímenes de sanciones equitativos, rigurosos y disuasorios contra todos los delitos financieros, sanciones cuya ejecución debe ser plenamente efectiva, con el fin de preservar la integridad del mercado. El grupo de Larosière llegó a la conclusión de que los regímenes sancionadores de los Estados miembros son, por lo general, débiles y heterogéneos.

(4)

Para que el marco legislativo sobre abuso de mercado funcione bien es imprescindible que se aplique de manera efectiva. Una evaluación de los regímenes nacionales de sanciones administrativas adoptados al amparo de la Directiva 2003/6/CE mostró que no todas las autoridades nacionales competentes disponían de una gama completa de potestades que les permitiera responder a los abusos de mercado con la sanción adecuada. En concreto, no en todos los Estados miembros se preveían sanciones administrativas pecuniarias para las operaciones con información privilegiada y la manipulación de mercado, y el nivel de las sanciones variaba mucho entre los Estados miembros. Se precisa, por lo tanto, un nuevo acto legislativo para conseguir unas normas mínimas comunes en toda la Unión.

(5)

Se ha comprobado que la adopción de sanciones administrativas por los Estados miembros ha sido hasta ahora insuficiente para garantizar el cumplimiento de las normas destinadas a prevenir y combatir el abuso de mercado.

(6)

Es esencial reforzar el cumplimiento de las normas sobre abuso de mercado previendo sanciones penales que demuestren una desaprobación social de carácter más severo frente a la que denotan las sanciones administrativas. La tipificación como infracciones penales de, al menos, las formas graves de abuso de mercado establece unos límites claros que señalan los tipos de conductas que se consideran particularmente inaceptables, y transmite a la población y a los posibles infractores la enorme seriedad con que las afrontan las autoridades competentes.

(7)

No todos los Estados miembros han establecido sanciones penales para algunas formas de infracciones graves de la normativa nacional por la que se transpone la Directiva 2003/6/CE. Los planteamientos diferentes de los Estados miembros merman la uniformidad de condiciones de actuación en el mercado interior y pueden representar un incentivo para que se cometa abuso de mercado en aquellos Estados miembros en los que no se prevén sanciones penales para esas infracciones. Además, hasta ahora no ha habido un acuerdo en el ámbito de la Unión sobre qué conducta se considera que constituye una infracción grave de las normas sobre abuso de mercado. Por consiguiente, deben establecerse normas mínimas en relación con la definición de las infracciones penales cometidas por personas físicas, de la responsabilidad en la que incurran las personas jurídicas, así como de las sanciones aplicables. Unas normas mínimas comunes permitirían también utilizar métodos de investigación y una cooperación más eficaces dentro de cada Estado miembro y entre ellos. Habida cuenta de la crisis financiera, es evidente que la manipulación de mercado puede tener repercusiones nefastas en las vidas de millones de personas. El escándalo del LIBOR, un grave caso de manipulación de los índices de referencia, demostró que existen problemas y lagunas importantes que repercuten seriamente en la confianza del mercado y pueden provocar grandes pérdidas a los inversores y distorsiones de la economía real. La inexistencia de un régimen común de sanciones penales en la Unión crea oportunidades para que los autores de prácticas de abuso de mercado se aprovechen de los regímenes menos estrictos de algunos Estados miembros. La imposición de sanciones penales por abuso de mercado tendrá un mayor efecto disuasorio en los posibles infractores.

(8)

Por consiguiente, la introducción por todos los Estados miembros de sanciones penales en relación con, al menos, las infracciones graves de abuso de mercado es esencial para garantizar la aplicación efectiva de la política de la Unión destinada a combatir el abuso de mercado.

(9)

Para que el ámbito de aplicación de la presente Directiva concuerde con el del Reglamento (UE) no 596/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo (5), deben quedar exentas de la presente Directiva la negociación con acciones propias en programas de recompra y la negociación de valores o de instrumentos asociados para la estabilización de valores, las operaciones, órdenes o conductas que respondan a fines de política monetaria, de tipos de cambio o de gestión de la deuda pública, las actividades relacionadas con los derechos de emisión que se realicen en aplicación de la política climática de la Unión, y las actividades que se realicen en aplicación de la política agrícola común de la Unión y de la política pesquera común de la Unión.

(10)

Los Estados miembros deben estar obligados a establecer que, al menos, los casos graves de operaciones con información privilegiada, manipulación de mercado y comunicación ilícita de información privilegiada constituyan infracciones penales cuando se hayan cometido intencionalmente.

(11)

A efectos de la presente Directiva, se han de considerar graves las operaciones con información privilegiada y la comunicación ilícita de información privilegiada en casos en que sea elevado el impacto en la integridad del mercado, el beneficio derivado real o potencial o las pérdidas evitadas, la importancia del daño causado al mercado o el valor general de los instrumentos financieros, entre otros. Otras circunstancias que podrían tenerse en cuenta son, por ejemplo, el hecho de que la infracción se haya cometido en el marco de una organización delictiva o de que la persona ya haya cometido esa infracción previamente.

(12)

A efectos de la presente Directiva, la manipulación de mercado se debe considerar grave en casos en que sea elevado el impacto en la integridad del mercado, el beneficio derivado real o potencial o las pérdidas evitadas, la importancia del daño causado al mercado o el nivel de la alteración del valor del instrumento financiero o del contrato de contado sobre materias primas o el importe de los fondos utilizados inicialmente, entre otros, o cuando la manipulación se haya cometido por una persona empleada o que trabaje en el sector financiero o en una autoridad supervisora o reguladora.

(13)

Debido a los efectos adversos que las tentativas de realizar operaciones con información privilegiada y de manipulación de mercado tienen en la integridad de los mercados financieros y en la confianza de los inversores en ellos, esos tipos de conductas deben ser punibles también como infracciones penales.

(14)

La presente Directiva debe obligar a los Estados miembros a prever en su Derecho nacional sanciones penales para las operaciones con información privilegiada, la manipulación de mercado y la comunicación ilícita de información privilegiada a las que se aplica la presente Directiva. La presente Directiva no debe crear obligaciones respecto de la aplicación de dichas sanciones o cualesquiera otros sistemas disponibles para hacer cumplir la legislación, en casos individuales.

(15)

La presente Directiva debe exigir también a los Estados miembros que garanticen que la incitación a cometer las infracciones penales y la complicidad en ellas sean punibles.

(16)

Para que las sanciones por las infracciones contempladas en la presente Directiva sean efectivas y disuasorias, debe preverse en la presente Directiva una duración mínima del período máximo de privación de libertad.

(17)

La presente Directiva debe aplicarse teniendo en cuenta el marco jurídico establecido por el Reglamento (UE) no 596/2014 y sus medidas de ejecución.

(18)

Para garantizar la aplicación efectiva de la política europea destinada a asegurar la integridad de los mercados financieros establecida en el Reglamento (UE) no 596/2014, los Estados miembros deben hacer extensiva a las personas jurídicas la responsabilidad respecto de las infracciones contempladas en la presente Directiva mediante sanciones de naturaleza penal o no penal u otras medidas que sean eficaces, proporcionadas y disuasorias, como, por ejemplo, las establecidas en el Reglamento (UE) no 596/2014. Dichas sanciones u otras medidas pueden incluir la publicación de una decisión definitiva sobre una sanción, incluida la identidad de la persona jurídica responsable, teniendo en cuenta los derechos fundamentales, el principio de proporcionalidad y los riesgos para la estabilidad de los mercados financieros y de las investigaciones en curso. Los Estados miembros, si procede y cuando el Derecho nacional contemple la responsabilidad penal de las personas jurídicas, deben hacer extensiva dicha responsabilidad penal, de conformidad con el Derecho nacional, respecto de las infracciones contempladas en la presente Directiva. La presente Directiva no debe impedir a los Estados miembros publicar las decisiones definitivas sobre responsabilidad y sanciones.

(19)

Los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que las autoridades judiciales y policiales y demás autoridades responsables de investigar y perseguir las infracciones contempladas en la presente Directiva puedan utilizar herramientas de investigación eficaces. Teniendo en cuenta, entre otras cosas, el principio de proporcionalidad, el uso de dichas herramientas de conformidad con el Derecho nacional debe ser acorde con la naturaleza y gravedad de las infracciones investigadas.

(20)

Puesto que la presente Directiva establece unas normas mínimas, los Estados miembros son libres de adoptar o mantener normas penales más estrictas en materia de abuso de mercado.

(21)

Los Estados miembros pueden establecer, por ejemplo, que la manipulación de mercado cometida temerariamente o por negligencia grave constituye una infracción penal.

(22)

Las obligaciones de prever sanciones para personas físicas y jurídicas que se derivan de la presente Directiva no eximen a los Estados miembros de la obligación de establecer en el Derecho nacional sanciones administrativas y otras medidas en relación con las infracciones e incumplimientos contemplados en el Reglamento (UE) no 596/2014, a menos que los Estados miembros hayan decidido, de conformidad con el Reglamento (UE) no 596/2014, establecer en su Derecho nacional únicamente sanciones penales por dichas infracciones.

(23)

El ámbito de aplicación de la presente Directiva se determina de forma que complemente y garantice la aplicación efectiva del Reglamento (UE) no 596/2014. Considerando que los delitos deben ser punibles en virtud de la presente Directiva cuando se cometan intencionalmente y al menos en los casos graves, las sanciones por incumplimiento del Reglamento (UE) no 596/2014 no exigen que se demuestre la intencionalidad o que se califiquen de graves. Al aplicar la normativa nacional que transponga la presente Directiva, los Estados miembros deben asegurarse de que la imposición de sanciones penales por infracciones de conformidad con la presente Directiva y de sanciones administrativas de conformidad con el Reglamento (UE) no 596/2014 no dará lugar a la vulneración del principio non bis in idem.

(24)

Sin perjuicio de lo dispuesto en las normas generales de Derecho penal nacional sobre la aplicación y la ejecución de las resoluciones judiciales de acuerdo con las circunstancias concretas de cada caso particular, la imposición de sanciones debe ser proporcionada, tomando en consideración los beneficios obtenidos o las pérdidas evitadas por las personas consideradas responsables, así como los daños resultantes de la infracción para otras personas y, si procede, los daños causados al funcionamiento de los mercados o a la economía en general.

(25)

Dado que el objetivo de la presente Directiva, a saber, garantizar la existencia de sanciones penales aplicables al menos a los abusos de mercado graves en toda la Unión, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a la dimensión y a los efectos de la presente Directiva, puede lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea (TUE). De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

(26)

El aumento de las actividades transfronterizas requiere una cooperación eficaz y efectiva entre las autoridades nacionales competentes para la investigación y persecución de los delitos de abuso de mercado. La organización y competencias de esas autoridades nacionales en los diferentes Estados miembros no deben obstaculizar su cooperación.

(27)

La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea («Carta») tal y como están reconocidos en el TUE. En concreto, debe aplicarse respetando debidamente el derecho a la protección de datos de carácter personal (artículo 8), la libertad de expresión y de información (artículo 11), la libertad de empresa (artículo 16), el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial (artículo 47), la presunción de inocencia y derechos de la defensa (artículo 48), los principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas (artículo 49) y el derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la misma infracción (artículo 50).

(28)

Al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros deben garantizar los derechos procesales de los sospechosos o acusados en los procesos penales. Sus obligaciones en virtud de la presente Directiva se entienden sin perjuicio de sus obligaciones en virtud del Derecho de la Unión en materia de derechos procesales en los procesos penales. Ninguna de la disposición de la presente Directiva pretende restringir la libertad de prensa y la libertad de expresión en los medios de comunicación en la medida en que estas están garantizadas en la Unión y en los Estados miembros, en particular en virtud del artículo 11 de la Carta y de otras disposiciones aplicables. Se ha de insistir en lo anterior especialmente en lo que respecta a la comunicación de información privilegiada de acuerdo con las disposiciones de la presente Directiva relativas a dicha comunicación.

(29)

Sin perjuicio del artículo 4 del Protocolo no 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo al TUE y al TFUE, el Reino Unido no participa en la adopción de la presente Directiva y, por lo tanto, no queda vinculada por la misma ni sujeta a su aplicación.

(30)

De conformidad con los artículos 1, 2, 3 y 4 del Protocolo no 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo al TUE y al TFUE, Irlanda ha notificado su deseo de participar en la adopción y aplicación de la presente Directiva.

(31)

De conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo no 22 sobre la posición de Dinamarca, anexo al TUE y al TFUE, Dinamarca no participa en la adopción de la presente Directiva y, por lo tanto, no queda vinculada por la misma ni sujeta a su aplicación.

(32)

El Supervisor Europeo de Protección de Datos emitió su dictamen el 10 de febrero de 2012 (6).