REGOLAMENTO (UE) 2019/712 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 17 aprile 2019 relativo alla tutela della concorrenza nel settore del trasporto aereo e che abroga il regolamento (CE) n. 868/2004

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L'aviazione svolge un ruolo fondamentale nell'economia dell'Unione e nella vita quotidiana dei suoi cittadini e rappresenta uno dei settori più fiorenti e dinamici dell'economia dell'Unione. È un fattore trainante per la crescita economica, l'occupazione, il commercio e il turismo, nonché per la connettività e la mobilità sia delle imprese che dei cittadini, in particolare sul mercato interno dell'aviazione dell'Unione. Negli ultimi decenni l'incremento dei servizi di trasporto aereo ha contribuito in modo significativo a migliorare la connettività all'interno dell'Unione e con i paesi terzi e ha costituito un elemento di spicco dell'economia dell'Unione.

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I vettori aerei dell'Unione sono al centro di una rete mondiale che collega l'Europa al proprio interno e con il resto del mondo e dovrebbero avere la possibilità di competere con i vettori aerei dei paesi terzi in un clima di concorrenza aperta e leale. Ciò è necessario per apportare benefici ai consumatori, mantenere condizioni propizie a un elevato livello di connettività aerea dell'Unione e garantire la trasparenza, la parità di condizioni e la competitività costante dei vettori aerei dell'Unione, come pure livelli elevati di occupazione di qualità nel settore dell'aviazione dell'Unione.

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In un contesto caratterizzato dall'aumento della concorrenza tra gli operatori del trasporto aereo a livello mondiale, la concorrenza leale è un principio generale indispensabile per la prestazione di servizi di trasporto aereo internazionale, riconosciuto in particolare dalla Convenzione di Chicago sull'aviazione civile internazionale del 7 dicembre 1944 («Convenzione di Chicago»), nel cui preambolo è sancito che i servizi internazionali di trasporti aerei siano organizzati su una base di possibilità eguali per tutti. L'articolo 44 della Convenzione di Chicago stabilisce inoltre che l'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale (International Civil Aviation Organization – ICAO) ha la finalità di promuovere lo sviluppo del trasporto aereo internazionale in maniera tale da garantire un'equa possibilità, per tutti gli Stati contraenti, di accedere all'esercizio delle imprese di trasporti aerei internazionali e da evitare qualsiasi discriminazione tra Stati contraenti.

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Il principio della concorrenza leale è ben consolidato nell'Unione, ove le pratiche distorsive del mercato sono soggette al diritto dell'Unione, che garantisce pari opportunità e condizioni di concorrenza eque per tutti i vettori aerei, dell'Unione e di paesi terzi, che operano nell'Unione.

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Tuttavia, nonostante l'impegno costante dell'Unione e di alcuni paesi terzi, i principi della concorrenza leale non sono ancora stati definiti mediante norme multilaterali specifiche, in particolare nel contesto degli accordi dell'ICAO o dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), quali l'accordo generale sugli scambi di servizi (General Agreement on Trade in Services – GATS) e il relativo allegato sui servizi di trasporto aereo, dal cui ambito di applicazione sono stati in gran parte esclusi i servizi di trasporto aereo.

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È opportuno pertanto intensificare gli sforzi nel contesto dell'ICAO e dell'OMC per sostenere attivamente l'elaborazione di norme internazionali che garantiscano condizioni di concorrenza eque tra tutti i vettori aerei.

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La concorrenza leale tra vettori aerei andrebbe preferibilmente trattata nel contesto degli accordi con i paesi terzi in materia di trasporto aereo o di servizi aerei. Tuttavia, la maggior parte di tali accordi conclusi tra, da un lato, l'Unione o i suoi Stati membri o entrambi e, dall'altro, i paesi terzi non contempla a tutt'oggi norme adeguate in materia di concorrenza leale. È opportuno quindi intensificare gli sforzi per negoziare l'inclusione di clausole di concorrenza leale negli accordi vigenti e futuri con paesi terzi in materia di trasporto aereo o di servizi aerei.

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La concorrenza leale tra vettori aerei può anche essere garantita mediante un'opportuna normativa dell'Unione, come ad esempio il regolamento (CEE) n. 95/93 (3) del Consiglio e la direttiva 96/67/CE del Consiglio (4). Nella misura in cui la concorrenza leale presuppone la protezione dei vettori aerei dell'Unione da talune pratiche adottate da paesi terzi o da vettori aerei di paesi terzi, tale questione è stata trattata in precedenza nel regolamento (CE) n. 868/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio (5). Detto regolamento si è tuttavia rivelato inefficace per quanto riguarda la sua finalità generale di fondo, vale a dire la concorrenza leale. Ciò si è verificato, in particolare, nel caso di alcune sue disposizioni relative alla definizione delle pratiche in questione, diverse dalle sovvenzioni, e ai requisiti concernenti l'apertura e lo svolgimento delle inchieste. Il regolamento (CE) n. 868/2004 non è inoltre riuscito a garantire la complementarità con gli accordi sul trasporto aereo o sui servizi aerei di cui l'Unione è parte. Considerati il numero e l'importanza delle modifiche che si renderebbero necessarie per risolvere tali questioni, è opportuno sostituire il regolamento (CE) n. 868/2004 con un nuovo atto.

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La competitività del settore dell'aviazione dell'Unione dipende dalla competitività di ciascun elemento della catena del valore dell'aviazione e può essere mantenuta solo attraverso un insieme complementare di politiche. L'Unione dovrebbe avviare un dialogo costruttivo con i paesi terzi al fine di trovare una base per la concorrenza leale. A tale riguardo, si conferma la necessità di una normativa efficace, proporzionata e dissuasiva al fine di mantenere condizioni propizie a un elevato livello di connettività dell'Unione e garantire la concorrenza leale con i vettori aerei dei paesi terzi. A tale scopo, alla Commissione dovrebbe essere conferito il potere di svolgere un'inchiesta e, ove necessario, adottare misure. È opportuno poter ricorrere a tali misure qualora pratiche che distorcono la concorrenza arrechino un pregiudizio ai vettori aerei dell'Unione.

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La discriminazione potrebbe comprendere situazioni in cui un vettore aereo dell'Unione sia soggetto a un trattamento differenziato senza obiettiva giustificazione, in particolare un trattamento differenziato per quanto riguarda l'accesso ai servizi di assistenza a terra e i loro prezzi, l'infrastruttura aeroportuale, i servizi di navigazione aerea, l'assegnazione delle bande orarie, le procedure amministrative, come quelle per il rilascio di visti per il personale del vettore straniero, le modalità dettagliate per la vendita e la distribuzione di servizi aerei o qualsiasi altra questione inerente all'attività commerciale, come gravose procedure doganali, o qualsiasi altra pratica sleale di natura finanziaria o operativa.

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I procedimenti dovrebbero concludersi senza le misure di riparazione stabilite dal presente regolamento qualora l'adozione di tali misure sia contraria all'interesse dell'Unione, tenuto conto segnatamente delle loro ripercussioni su altri soggetti, in particolare i consumatori o le imprese dell'Unione, nonché sugli elevati livelli di connettività nell'insieme dell'Unione. Nel valutare l'interesse dell'Unione, dovrebbe essere rivolta particolare attenzione alla situazione degli Stati membri la cui connettività con il resto del mondo dipende in maniera esclusiva o significativa dal trasporto aereo e dovrebbe essere garantita la coerenza con gli altri settori d'intervento dell'Unione. I procedimenti dovrebbero concludersi senza l'imposizione di misure anche nel caso in cui le prescrizioni ad esse relative non siano, o non siano più, rispettate.

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Nel determinare se l'adozione di misure di riparazione sia contro l'interesse dell'Unione, la Commissione dovrebbe prendere in considerazione le osservazioni di tutte le parti interessate. Al fine di organizzare consultazioni con tutte le parti interessate e di offrire loro l'opportunità di essere sentite, nell'avviso di apertura dell'inchiesta si dovrebbero precisare i termini per la fornitura di informazioni o per le richieste di audizione. Le parti interessate dovrebbero essere a conoscenza delle condizioni di divulgazione delle informazioni da esse fornite e dovrebbero avere il diritto di rispondere alle osservazioni delle altre parti.

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Affinché la Commissione possa essere adeguatamente informata sui possibili elementi che giustifichino l'apertura di un'inchiesta, uno Stato membro, un vettore aereo dell'Unione o un'associazione di vettori aerei dell'Unione dovrebbe avere il diritto di presentare una denuncia, che dovrebbe essere trattata entro un termine ragionevole.

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Al fine di garantire l'efficacia del presente regolamento, è fondamentale che la Commissione abbia la facoltà di aprire procedimenti sulla base di una denuncia che presenti elementi di prova prima facie di una minaccia di pregiudizio.

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Durante l'inchiesta la Commissione dovrebbe esaminare le pratiche che distorcono la concorrenza nel pertinente contesto. Data la varietà delle possibili pratiche, in alcuni casi la pratica in questione e i relativi effetti potrebbero riguardare unicamente le attività di trasporto aereo sulla rotta di collegamento tra due città, mentre in altri casi potrebbero richiedere un esame che tenga conto dell'insieme della rete di trasporto aereo.

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È importante garantire che l'inchiesta possa includere il maggior numero possibile di elementi pertinenti. A tal fine, la Commissione dovrebbe essere abilitata a svolgere inchieste nei paesi terzi, previo consenso dei soggetti di paesi terzi interessati e in mancanza di obiezioni di tali paesi terzi. Per la stessa ragione e allo stesso scopo, gli Stati membri dovrebbero essere tenuti a sostenere la Commissione al meglio delle loro capacità. La Commissione dovrebbe concludere l'inchiesta sulla scorta delle migliori prove disponibili.

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Durante l'inchiesta la Commissione potrebbe valutare se la pratica che distorce la concorrenza costituisca anche una violazione di un accordo internazionale sul trasporto aereo o sui servizi aerei o di qualsiasi altro accordo contenente disposizioni sui servizi di trasporto aereo di cui l'Unione è parte. In tali casi, la Commissione potrebbe ritenere che la pratica che distorce la concorrenza e che costituisce anche una violazione di un accordo internazionale sul trasporto aereo o sui servizi aerei o di qualsiasi altro accordo contenente disposizioni sui servizi di trasporto aereo di cui l'Unione è parte sarebbe affrontata in maniera più adeguata mediante l'applicazione di procedure di risoluzione delle controversie stabilite da tale accordo. La Commissione dovrebbe allora essere autorizzata a sospendere l'inchiesta avviata ai sensi del presente regolamento. Qualora l'applicazione di procedure di risoluzione delle controversie stabilite dall'accordo internazionale sul trasporto aereo o sui servizi aerei o di qualsiasi altro accordo contenente disposizioni sui servizi di trasporto aereo di cui l'Unione è parte non riesca a porre adeguato rimedio alla situazione, la Commissione dovrebbe avere la possibilità di riprendere l'inchiesta.

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Gli accordi sui trasporti aerei e il presente regolamento dovrebbero agevolare il dialogo con i paesi terzi interessati al fine di risolvere le controversie in maniera efficace e di ripristinare la concorrenza leale. Qualora l'inchiesta condotta dalla Commissione riguardi operazioni che rientrano in un accordo sul trasporto aereo o sui servizi aerei o di qualsiasi altro accordo contenente disposizioni sui servizi di trasporto aereo concluso con un paese terzo e di cui l'Unione non è parte, è opportuno garantire che la Commissione agisca con piena conoscenza di qualsiasi procedimento previsto o condotto dallo Stato membro interessato in forza di tale accordo e inerente alla situazione oggetto dell'inchiesta della Commissione. Gli Stati membri dovrebbero pertanto essere tenuti a informare la Commissione di conseguenza. In tal caso, tutti gli Stati membri interessati dovrebbero avere il diritto di notificare alla Commissione la loro intenzione di trattare la pratica che distorce la concorrenza esclusivamente nell'ambito delle procedure di risoluzione delle controversie previste dai loro rispettivi accordi sul trasporto aereo o sui servizi aerei o di qualsiasi altro accordo contenente disposizioni sui servizi di trasporto aereo conclusi con un paese terzo di cui l'Unione non è parte. Se tutti gli Stati membri interessati notificano tale intenzione alla Commissione e non vengono sollevate obiezioni, la Commissione dovrebbe sospendere temporaneamente la sua inchiesta.

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Se gli Stati membri interessati intendono affrontare la pratica che distorce la concorrenza esclusivamente mediante le procedure di risoluzione delle controversie applicabili a norma degli accordi sul trasporto aereo, degli accordi sui servizi aerei o di qualsiasi altro accordo contenente disposizioni sui servizi di trasporto aereo che abbiano concluso con il paese terzo interessato al fine di adempiere gli obblighi derivanti da tali accordi, gli Stati membri dovrebbero adoperarsi per procedere sollecitamente alle procedure di risoluzione bilaterale delle controversie e dovrebbero informarne pienamente la Commissione. Qualora la pratica che distorce la concorrenza persista e la Commissione riprenda l'inchiesta, è opportuno tener conto delle conclusioni tratte durante l'applicazione di tale accordo sul trasporto aereo o sui servizi aerei o di qualsiasi altro accordo contenente disposizioni sui servizi di trasporto aereo al fine di garantire che la concorrenza leale sia ripristinata quanto prima.

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È opportuno tener conto delle conclusioni tratte durante l'applicazione delle procedure di risoluzione delle controversie previste da un accordo internazionale sul trasporto aereo o sui servizi aerei o di qualsiasi altro accordo contenente disposizioni sui servizi di trasporto aereo di cui l'Unione o uno Stato membro è parte.

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Per ragioni di efficienza amministrativa e in vista di un'eventuale chiusura del procedimento senza l'imposizione di misure, è opportuno prevedere la possibilità di sospendere il procedimento nel caso in cui il paese terzo interessato o il soggetto del paese terzo interessato abbia adottato provvedimenti incisivi per eliminare la pratica in questione che distorce la concorrenza oppure il pregiudizio o la minaccia di pregiudizio da essa risultanti.

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Le conclusioni in materia di pregiudizio o minaccia di pregiudizio per i vettori aerei dell'Unione interessati dovrebbero rispecchiare una valutazione realistica della situazione e basarsi pertanto su tutti i fattori pertinenti, in particolare quelli riguardanti la situazione di tali vettori e la situazione generale del mercato del trasporto aereo interessato.

(23)

È necessario stabilire le condizioni alle quali il procedimento dovrebbe essere concluso, con o senza l'imposizione di misure di riparazione.

(24)

Le misure di riparazione riguardanti le pratiche che distorcono la concorrenza sono volte a compensare il pregiudizio che tali pratiche arrecano. Dette misure dovrebbero pertanto assumere la forma di obblighi finanziari o di altri provvedimenti che, rappresentando un valore pecuniario quantificabile, siano in grado di sortire il medesimo effetto. Al fine di rispettare il principio di proporzionalità, le misure, di qualunque natura esse siano, dovrebbero limitarsi a quanto necessario per compensare il pregiudizio individuato. La misura di riparazione dovrebbe tener conto del corretto funzionamento del mercato dei trasporti aerei dell'Unione e non dovrebbe comportare un indebito vantaggio a favore di un vettore aereo o gruppo di vettori aerei.

(25)

Il presente regolamento non intende imporre norme ai vettori aerei di paesi terzi, ad esempio per quanto riguarda le sovvenzioni, introducendo obblighi più restrittivi rispetto a quelli applicabili ai vettori dell'Unione.

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Le situazioni esaminate in forza del presente regolamento e le loro potenziali ripercussioni sugli Stati membri potrebbero variare in funzione delle circostanze. Dovrebbe quindi essere possibile applicare misure di riparazione, a seconda del caso, a uno o più vettori aerei di paesi terzi, a un'area geografica specifica o per un periodo di tempo specifico, oppure fissare una data futura a decorrere dalla quale devono essere applicate.

(27)

Le misure di riparazione non dovrebbero consistere nella sospensione o limitazione dei diritti di traffico che sono concessi da uno Stato membro a un paese terzo.

(28)

Conformemente al medesimo principio di proporzionalità, le misure di riparazione riguardanti le pratiche che distorcono la concorrenza dovrebbero restare in vigore per il tempo e nella misura necessari in considerazione di tali pratiche e del pregiudizio da esse risultante. Qualora le circostanze lo giustifichino, è pertanto opportuno prevedere un riesame.

(29)

È opportuno attribuire alla Commissione competenze di esecuzione al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente regolamento. È altresì opportuno che tali competenze siano esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio (6).

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La Commissione dovrebbe informare periodicamente il Parlamento europeo e il Consiglio in merito all'attuazione del presente regolamento mediante una relazione. Tale relazione dovrebbe includere informazioni concernenti l'applicazione delle misure di riparazione, la chiusura di inchieste senza misure di riparazione, i riesami delle misure di riparazione e la cooperazione con gli Stati membri, le parti interessate e i paesi terzi. La relazione dovrebbe essere redatta e trattata con l'opportuno livello di riservatezza.

(31)

Poiché l'obiettivo del presente regolamento, vale a dire la protezione efficace, uguale per tutti i vettori dell'Unione e basata su criteri e procedure uniformi dal pregiudizio o dalla minaccia di pregiudizio nei confronti di uno o più vettori aerei dell'Unione a seguito di pratiche che distorcono la concorrenza adottate da paesi terzi o da soggetti di paesi terzi, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri, ma può essere conseguito meglio a livello di Unione, quest'ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

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Poiché il presente regolamento sostituisce il regolamento (CE) n. 868/2004, è opportuno abrogare detto regolamento,