RÈGLEMENT (UE) 2019/712 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 17 avril 2019 visant à préserver la concurrence dans le domaine du transport aérien, et abrogeant le règlement (CE) n o 868/2004

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L'aviation joue un rôle essentiel dans l'économie de l'Union et dans la vie quotidienne des citoyens de l'Union et représente l'un des secteurs les plus performants et les plus dynamiques de l'économie de l'Union. Elle est un puissant moteur pour la croissance économique, l'emploi, le commerce et le tourisme, ainsi que pour la connectivité et la mobilité tant des entreprises que des citoyens, en particulier au sein du marché intérieur de l'aviation de l'Union. Au cours des dernières décennies, la croissance des services de transport aérien a contribué de manière significative à améliorer la connectivité au sein de l'Union et avec les pays tiers et a été un important moteur de l'économie de l'Union.

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Les transporteurs aériens de l'Union sont au cœur d'un réseau mondial qui relie l'Europe en interne et avec le reste du monde. Ils devraient être en mesure de concurrencer les transporteurs aériens des pays tiers dans un contexte de concurrence ouverte et loyale. Cela est nécessaire afin de servir les intérêts des consommateurs, de maintenir des conditions propices à un niveau élevé de connectivité aérienne de l'Union et d'assurer la transparence, des conditions de concurrence équitables et le maintien de la compétitivité des transporteurs aériens de l'Union, ainsi que de niveaux élevés d'emplois de qualité dans le secteur de l'industrie aéronautique de l'Union.

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Dans un contexte de concurrence accrue entre acteurs du transport aérien à l'échelle mondiale, la concurrence loyale constitue un principe général indispensable de l'exploitation de services internationaux de transport aérien. Ce principe est notamment reconnu par la convention de Chicago relative à l'aviation civile internationale du 7 décembre 1944 (ci-après dénommée «convention de Chicago»), dont le préambule reconnaît la nécessité pour les services internationaux de transport aérien d'être établis sur la base de l'égalité des chances. L'article 44 de la convention de Chicago précise également que l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a pour objectif de promouvoir le développement du transport aérien international de manière à assurer à chaque État contractant une possibilité équitable d'exploiter des entreprises de transport aérien international et à éviter toute discrimination entre États contractants.

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Le principe de concurrence loyale est bien établi dans l'Union, où les pratiques visant à fausser le marché sont soumises au droit de l'Union, qui garantit l'égalité des chances et des conditions de concurrence équitables pour les transporteurs aériens de l'Union et les transporteurs aériens de pays tiers qui opèrent dans l'Union.

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Toutefois, en dépit des efforts constants de l'Union et de certains pays tiers, les principes de concurrence loyale n'ont pas encore été définis au moyen de règles multilatérales spécifiques, en particulier dans le cadre de l'OACI ou des accords de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), tels que l'accord général sur le commerce des services (AGCS) et son annexe sur les services de transport aérien, dont le champ d'application exclut, dans une large mesure, les services de transport aérien.

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Des efforts supplémentaires devraient donc être fournis dans le cadre de l'OACI et de l'OMC afin de soutenir activement l'élaboration de règles internationales garantissant des conditions de concurrence équitables entre tous les transporteurs aériens.

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La concurrence loyale entre les transporteurs aériens devrait de préférence être prévue dans le cadre des accords de transport aérien ou de services aériens conclus avec des pays tiers. Toutefois, la plupart des accords de transport aérien ou de services aériens conclus entre l'Union ou ses États membres, ou les deux à la fois, d'une part, et des pays tiers, d'autre part, ne prévoient pas, à ce jour, de règles adéquates en matière de concurrence loyale. Des efforts supplémentaires devraient donc être fournis en vue de négocier l'inclusion de clauses de concurrence loyale dans les accords de transport aérien ou de services aériens existants et futurs avec des pays tiers.

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Une concurrence loyale entre les transporteurs aériens peut également être assurée grâce à une législation appropriée de l'Union, telle que le règlement (CEE) no 95/93 du Conseil (3) et la directive 96/67/CE du Conseil (4). Dans la mesure où une concurrence loyale suppose la protection des transporteurs aériens de l'Union contre certaines pratiques adoptées par des pays tiers ou des transporteurs de pays tiers, cette question a été précédemment traitée dans le règlement (CE) no 868/2004 du Parlement européen et du Conseil (5). Toutefois, le règlement (CE) no 868/2004 s'est révélé inefficace au regard de son objectif général sous-jacent de concurrence loyale. Ce fut notamment le cas de certaines de ses règles relatives à la définition des pratiques concernées, autres que les subventions, et aux exigences relatives à l'ouverture et à la conduite des enquêtes. En outre, le règlement (CE) no 868/2004 a échoué à apporter une complémentarité avec les accords de transport aérien ou de services aériens auxquels l'Union est partie. Compte tenu du nombre et de l'importance des modifications qui seraient nécessaires pour traiter ces points, il y a lieu de remplacer le règlement (CE) no 868/2004 par un nouvel acte.

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La compétitivité du secteur de l'aviation de l'Union dépend de la compétitivité de chaque maillon de la chaîne de valeur de l'aviation et ne peut être maintenue qu'au moyen d'un ensemble de politiques complémentaire. L'Union devrait nouer un dialogue constructif avec les pays tiers afin de définir les bases d'une concurrence loyale. À cet égard, une législation effective, proportionnée et dissuasive demeure nécessaire afin de maintenir des conditions propices à un niveau élevé de connectivité de l'Union et de garantir une concurrence loyale avec les transporteurs aériens des pays tiers. À cette fin, il convient de conférer à la Commission le pouvoir de mener des enquêtes et de prendre des mesures si nécessaire. De telles mesures devraient être disponibles lorsque des pratiques faussant la concurrence causent un préjudice à des transporteurs aériens de l'Union.

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La discrimination pourrait comprendre les situations dans lesquelles un transporteur aérien de l'Union fait l'objet d'une différence de traitement sans justification objective, en particulier une différence de traitement pour ce qui est: des prix et de l'accès concernant les services d'assistance en escale; des infrastructures aéroportuaires; des services de navigation aérienne; de l'attribution des créneaux horaires; des procédures administratives telles que celles relatives à l'octroi de visas pour le personnel d'un transporteur étranger; des modalités de vente et de distribution des services aériens; ou de toute autre question liée à la conduite des affaires, telle que les procédures de dédouanement contraignantes, ou toute autre pratique déloyale à caractère financier ou opérationnel.

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Une procédure devrait être close sans imposer les mesures de réparation prévues par le présent règlement lorsque l'adoption de ces mesures irait à l'encontre de l'intérêt de l'Union, une attention particulière devant être accordée à leur incidence sur d'autres personnes, notamment les consommateurs ou les entreprises de l'Union, ainsi qu'à leur incidence sur les niveaux élevés de connectivité dans l'ensemble de l'Union. Lors de l'évaluation de l'intérêt de l'Union, il convient d'accorder une attention particulière à la situation des États membres dont la connectivité avec le reste du monde repose exclusivement ou significativement sur le transport aérien et d'assurer la cohérence avec les autres domaines d'action de l'Union. La procédure devrait également être close sans imposer de mesures lorsque les conditions justifiant ces mesures ne sont pas ou plus réunies.

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Lorsqu'elle détermine si l'adoption de mesures de réparation est susceptible d'aller à l'encontre de l'intérêt de l'Union, la Commission devrait tenir compte du point de vue de toutes les parties intéressées. Afin d'organiser des consultations avec toutes les parties intéressées et de donner à celles-ci la possibilité d'être entendues, des délais pour la fourniture d'informations ou pour les demandes d'audition devraient être précisés dans l'avis d'ouverture de l'enquête. Les parties intéressées devraient avoir connaissance des conditions régissant la communication des informations qu'elles fournissent et devraient disposer d'un droit de réponse aux observations des autres parties.

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Afin de permettre à la Commission d'être correctement informée des éventuels éléments justifiant l'ouverture d'une enquête, tout État membre, tout transporteur aérien de l'Union ou toute association de transporteurs aériens de l'Union devrait pouvoir déposer une plainte, laquelle devrait être traitée dans un délai raisonnable.

(14)

Afin d'assurer l'efficacité du présent règlement, il est essentiel que la Commission soit en mesure d'ouvrir une procédure sur la base d'une plainte présentant des éléments de preuve prima facie attestant de l'existence d'une menace de préjudice.

(15)

Au cours de l'enquête, la Commission devrait examiner les pratiques faussant la concurrence en tenant compte du contexte pertinent. Eu égard à la diversité des pratiques possibles, il se pourrait, dans certains cas, que la pratique et ses effets soient limités aux activités de transport aérien assurées sur un itinéraire entre deux villes, alors que dans d'autres cas, il pourrait être utile d'examiner la pratique et ses effets sur l'ensemble du réseau de transport aérien.

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Il importe de veiller à ce que l'enquête puisse s'étendre à l'éventail le plus large possible d'éléments pertinents. À cet effet, la Commission devrait être habilitée à mener des enquêtes dans des pays tiers, sous réserve de l'accord des entités de pays tiers concernées et en l'absence d'objection de la part de ces pays tiers. Pour les mêmes raisons et dans le même but, les États membres devraient être tenus de soutenir la Commission au mieux de leurs possibilités. La Commission devrait clore l'enquête sur la base des meilleurs éléments de preuve disponibles.

(17)

Au cours de l'enquête, la Commission pourrait examiner si la pratique faussant la concurrence constitue également une violation d'un accord international de transport aérien ou de services aériens ou de tout autre accord comportant des dispositions relatives aux services de transport aérien auquel l'Union est partie. Si tel est le cas, la Commission pourrait estimer qu'il serait plus approprié de lutter contre la pratique faussant la concurrence qui constitue également une violation d'un accord international de transport aérien ou de services aériens ou de tout autre accord comportant des dispositions relatives aux services de transport aérien auquel l'Union est partie en appliquant les procédures de règlement des différends prévues par l'accord en question. En pareil cas, la Commission devrait être habilitée à suspendre l'enquête ouverte au titre du présent règlement. Lorsque l'application des procédures de règlement des différends prévues par l'accord international de transport aérien ou de services aériens ou de tout autre accord comportant des dispositions relatives aux services de transport aérien auquel l'Union est partie ne permet pas de remédier à la situation de manière adéquate, la Commission devrait pouvoir reprendre l'enquête.

(18)

Les accords dans le secteur de l'aviation et le présent règlement devraient faciliter le dialogue avec les pays tiers concernés afin de régler efficacement les différends et de rétablir une concurrence loyale. Lorsque l'enquête menée par la Commission concerne des opérations relevant d'un accord de transport aérien ou de services aériens ou de tout autre accord comportant des dispositions relatives aux services de transport aérien conclu avec un pays tiers et auquel l'Union n'est pas partie, il convient de veiller à ce que la Commission agisse en pleine connaissance de toute procédure envisagée ou menée par l'État membre concerné en vertu d'un tel accord et se rapportant à la situation faisant l'objet de l'enquête de la Commission. Dès lors, les États membres devraient être tenus d'informer la Commission en conséquence. En pareil cas, tous les États membres concernés devraient avoir le droit de notifier à la Commission leur intention de lutter contre la pratique faussant la concurrence en recourant exclusivement aux procédures de règlement des différends figurant dans les accords respectifs de transport aérien ou de services aériens ou tout autre accord comportant des dispositions relatives aux services de transport aérien qu'ils ont conclus avec un pays tiers et auxquels l'Union n'est pas partie. Si tous les États membres concernés le notifient à la Commission et qu'aucune objection n'a été soulevée, la Commission devrait suspendre temporairement son enquête.

(19)

Si les États membres concernés entendent lutter contre la pratique faussant la concurrence en recourant exclusivement aux procédures de règlement des différends applicables en vertu des accords de transport aérien, des accords de services aériens ou de tout autre accord comportant des dispositions relatives aux services de transport aérien et conclus avec le pays tiers concerné afin de se conformer à leurs obligations au titre desdits accords, ils devraient s'efforcer de mener les procédures bilatérales de règlement des différends avec diligence et devraient pleinement informer la Commission à cet égard. Lorsque la pratique faussant la concurrence persiste et que la Commission reprend l'enquête, il y a lieu de prendre en considération les conclusions tirées de l'application d'un tel accord de transport aérien ou de services aériens ou de tout autre accord comportant des dispositions relatives aux services de transport aérien afin de faire en sorte que la concurrence loyale soit rétablie dans les meilleurs délais.

(20)

Il y a lieu de prendre en considération les conclusions tirées de l'application des procédures de règlement des différends prévues par un accord international de transport aérien ou de services aériens ou tout autre accord comportant des dispositions relatives aux services de transport aérien auquel l'Union ou un État membre est partie.

(21)

Pour des raisons d'efficacité administrative et dans la perspective d'une éventuelle clôture de la procédure sans imposition de mesures, il devrait être possible de suspendre la procédure lorsque le pays tiers ou l'entité d'un pays tiers concerné(e) a pris des mesures décisives pour mettre fin à la pratique faussant la concurrence en question ou au préjudice ou à la menace de préjudice qui en résulte.

(22)

Les conclusions en matière de préjudice ou de menace de préjudice envers les transporteurs aériens de l'Union concernés devraient refléter une évaluation réaliste de la situation et devraient dès lors se fonder sur tous les facteurs pertinents, notamment ceux qui se rapportent à la situation de ces transporteurs et à la situation générale du marché du transport aérien affecté.

(23)

Il est nécessaire de définir les conditions dans lesquelles la procédure devrait être close, avec ou sans imposition de mesures de réparation.

(24)

Les mesures de réparation à l'égard des pratiques faussant la concurrence visent à compenser le préjudice résultant de ces pratiques. Elles devraient donc prendre la forme d'obligations financières ou d'autres mesures qui, du fait qu'elles représentent une valeur pécuniaire mesurable, permettent d'obtenir le même effet. Afin de respecter le principe de proportionnalité, les mesures, quelle que soit leur nature, devraient se limiter à ce qui est nécessaire pour compenser le préjudice constaté. Il convient que les mesures de réparation prennent en considération le bon fonctionnement du marché aérien de l'Union et ne donnent pas lieu à un avantage indu en faveur d'un transporteur aérien ou d'un groupe de transporteurs aériens.

(25)

Le présent règlement n'a pas pour objectif d'imposer de quelconques normes aux transporteurs aériens de pays tiers, par exemple en ce qui concerne les subventions, en introduisant des obligations plus restrictives que celles applicables aux transporteurs de l'Union.

(26)

Les situations faisant l'objet d'une enquête au titre du présent règlement et leur incidence potentielle sur les États membres pourraient varier selon les circonstances. Il devrait donc être possible d'appliquer des mesures de réparation, selon le cas, à un ou plusieurs transporteurs aériens de pays tiers ou à une zone géographique spécifique ou pour une durée donnée, ou de fixer une date future à partir de laquelle ces mesures doivent s'appliquer.

(27)

Les mesures de réparation ne devraient pas consister en une suspension ou en une limitation des droits de trafic octroyés par un État membre à un pays tiers.

(28)

Conformément au même principe de proportionnalité, les mesures de réparation à l'égard des pratiques faussant la concurrence ne devraient rester en vigueur que pour le temps et dans la mesure nécessaires eu égard à une telle pratique et au préjudice qui en résulte. Par conséquent, lorsque les circonstances le justifient, il convient de prévoir un réexamen.

(29)

Afin d'assurer des conditions uniformes d'exécution du présent règlement, il convient de conférer des compétences d'exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées en conformité avec le règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil (6).

(30)

La Commission devrait informer régulièrement le Parlement européen et le Conseil de la mise en œuvre du présent règlement au moyen d'un rapport. Ce rapport devrait notamment comprendre des informations sur: l'application de mesures de réparation; la clôture d'enquêtes sans imposition de mesures de réparation; les réexamens de mesures de réparation; et la coopération avec les États membres, les parties intéressées et les pays tiers. Ce rapport devrait être rédigé et traité avec le niveau de confidentialité approprié.

(31)

Étant donné que l'objectif du présent règlement, à savoir une protection efficace, identique pour tous les transporteurs de l'Union et fondée sur des critères et des procédures uniformes, contre le préjudice ou la menace de préjudice envers un ou plusieurs transporteurs aériens de l'Union en raison de pratiques faussant la concurrence, adoptées par des pays tiers ou des entités de pays tiers, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres, mais peut l'être mieux au niveau de l'Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité sur l'Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel qu'énoncé audit article, le présent règlement n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(32)

Le présent règlement remplace le règlement (CE) no 868/2004, qu'il convient donc d'abroger,