EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING (EU) 2019/712 af 17. april 2019 om sikring af konkurrencen inden for lufttransport og om ophævelse af forordning (EF) nr. 868/2004

(1)

Luftfart spiller en afgørende rolle i Unionens økonomi og unionsborgernes dagligdag og er en af de mest dynamiske sektorer med de bedste resultater i europæisk økonomi. Den er en stærk drivkraft for økonomisk vækst, jobskabelse, handel og turisme samt transportforbindelser og mobilitet for både virksomheder og borgere, navnlig på Unionens indre marked for luftfart. I de seneste årtier har væksten i lufttransportydelser bidraget mærkbart til at forbedre transportforbindelserne i Unionen og til tredjelande, og den har været en betydelig drivkraft for Unionens økonomi.

(2)

EU-luftfartsselskaberne befinder sig centralt i et globalt net, der forbinder Europa internt og med resten af verden. De bør kunne konkurrere med tredjelandes luftfartsselskaber på grundlag af åben og loyal konkurrence. Dette er nødvendigt for at gavne forbrugerne, opretholde betingelser, som fremmer lufttransportforbindelser på et højt niveau i Unionen, og for at sikre gennemsigtighed, lige vilkår og fortsat konkurrenceevne for EU-luftfartsselskaber samt beskæftigelse af høj kvalitet i Unionens luftfartsindustri.

(3)

I forbindelse med øget konkurrence mellem lufttransportaktørerne globalt er loyal konkurrence et uomgængeligt princip generelt i forbindelse med driften af internationale lufttransportydelser. Princippet anerkendes navnlig af Chicagokonventionen angående international civil luftfart af 7. december 1944 (»Chicagokonventionen«), hvis præambel indeholder en anerkendelse af behovet for, at internationale lufttransportydelser skal bygge på lige vilkår. I Chicagokonventionens artikel 44 erklæres det endvidere, at Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) har som målsætning at fremme udviklingen af international lufttransport for derigennem at sikre, at enhver af de kontraherende stater får rimelig mulighed for at drive internationale luftruter, og undgå forskelsbehandling de kontraherende stater imellem.

(4)

Princippet om loyal konkurrence er veletableret i Unionen, hvor markedsforvridende praksis er underlagt EU-retten, som garanterer lige muligheder og loyale konkurrencevilkår for EU-luftfartsselskaber og luftfartsselskaber i tredjelande, der opererer i Unionen.

(5)

Trods Unionens og nogle tredjelandes kontinuerlige bestræbelser er principperne om loyal konkurrence dog endnu ikke blevet defineret ved hjælp af særlige multilaterale regler, navnlig inden for rammerne af ICAO-aftaler eller Verdenshandelsorganisationens aftaler (WTO-aftaler) såsom Den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser (GATS) og bilaget om lufttransportydelser hertil, fra hvis anvendelsesområde lufttransportydelser i vidt omfang er blevet udelukket.

(6)

Indsatsen bør derfor styrkes inden for rammerne af ICAO og WTO for aktivt at støtte udviklingen af internationale regler, som garanterer loyale konkurrencevilkår blandt alle luftfartsselskaber.

(7)

Loyal konkurrence mellem luftfartsselskaber bør fortrinsvis tages op inden for rammerne af lufttransportaftaler eller aftaler om luftfartsydelser med tredjelande. De fleste lufttransportaftaler eller aftaler om luftfartsydelser, der indgås mellem Unionen eller dens medlemsstater eller begge på den ene side og tredjelande på den anden, indeholder dog indtil videre ikke tilstrækkelige regler for loyal konkurrence. Indsatsen bør derfor styrkes for at forhandle om at få inddraget klausuler om loyal konkurrence i eksisterende og fremtidige lufttransportaftaler eller aftaler om luftfartsydelser med tredjelande.

(8)

Loyal konkurrence mellem luftfartsselskaber kan også sikres via relevant EU-lovgivning såsom Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 (3) og Rådets direktiv 96/67/EF (4). I det omfang hensynet til loyal konkurrence forudsætter beskyttelse af EU-luftfartsselskaber mod visse former for praksis, der er indført af tredjelande eller tredjelandes luftfartsselskaber, blev dette tidligere reguleret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 868/2004 (5). Forordning (EF) nr. 868/2004 har imidlertid vist sig at være ineffektiv med hensyn til den bagvedliggende generelle målsætning om loyal konkurrence. Dette er navnlig tilfældet for nogle af reglerne heri vedrørende definitionen af de pågældende former for praksis — bortset fra støtte — og kravene vedrørende iværksættelsen og gennemførelsen af undersøgelser. Dertil kommer, at forordning (EF) nr. 868/2004 ikke har givet komplementaritet med lufttransportaftaler eller aftaler om luftfartsydelser, hvori Unionen er part. I lyset af antallet og betydningen af de ændringer, som ville være nødvendige for at tackle disse spørgsmål, bør forordning (EF) nr. 868/2004 erstattes af en ny retsakt.

(9)

Konkurrenceevnen i Unionens luftfartssektor afhænger af konkurrenceevnen i hver del af værdikæden i luftfartssektoren, og den kan kun fastholdes ved komplementære politikker. Unionen bør indgå i en konstruktiv dialog med tredjelande for at finde et grundlag for loyal konkurrence. I denne forbindelse er en effektiv, forholdsmæssig og afskrækkende lovgivning fortsat nødvendig med henblik på at opretholde betingelser, som fremmer transportforbindelser på et højt niveau i Unionen og sikrer loyal konkurrence med tredjelandes luftfartsselskaber. Kommissionen bør til dette formål gives beføjelse til at gennemføre en undersøgelse og om nødvendigt træffe foranstaltninger. Sådanne foranstaltninger bør kunne anvendes, når konkurrenceforvridende praksis påfører EU-luftfartsselskaber skade.

(10)

Forskelsbehandling kan omfatte situationer, hvor et EU-luftfartsselskab er genstand for differentieret behandling uden objektiv begrundelse, navnlig differentieret behandling vedrørende priser på og adgang til groundhandlingydelser, lufthavnsinfrastruktur, luftfartsydelser, tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter, administrative procedurer såsom procedurer for tildeling af visa til udenlandske luftfartsselskabers personale, nærmere ordninger for salg og distribution af luftfartsydelser eller ethvert andet spørgsmål vedrørende forretningsvirksomhed såsom besværlige toldbehandlingsprocedurer eller enhver anden urimelig praksis af finansiel eller operationel art.

(11)

Sagsforløb bør afsluttes uden afhjælpende foranstaltninger i henhold til denne forordning, hvis vedtagelse af afhjælpende foranstaltninger strider mod Unionens interesser, idet der tages særligt hensyn til deres indvirkning på andre personer, navnlig forbrugere eller virksomheder i Unionen, samt deres indvirkning på transportforbindelser på et højt niveau i hele Unionen. Ved vurderingen af Unionens interesser bør der udvises særlig opmærksomhed over for situationen i medlemsstater, der udelukkende eller i væsentlig grad er afhængige af lufttransport til deres transportforbindelser med resten af verden, og der bør sikres overensstemmelse med Unionens andre politikområder. Sagsforløb bør ligeledes afsluttes uden foranstaltninger, når forudsætningerne for sådanne foranstaltninger ikke eller ikke længere er opfyldt.

(12)

Ved fastlæggelsen af om vedtagelse af afhjælpende foranstaltninger ville være imod Unionens interesse, bør Kommissionen tage højde for alle interesserede parters synspunkter. Med henblik på at tilrettelægge høringer med alle interesserede parter og give dem mulighed for at blive hørt, bør der i meddelelsen om undersøgelsens iværksættelse angives tidsfrister for fremsendelse af oplysninger eller for anmodning om en høring. Interesserede parter bør være bekendt med betingelserne for videregivelse af de oplysninger, de fremsender, og bør kunne reagere på andre parters bemærkninger.

(13)

For at holde Kommissionen tilstrækkeligt underrettet om mulige elementer, som gør det berettiget at iværksætte en undersøgelse, bør alle medlemsstater, EU-luftfartsselskaber eller sammenslutninger af EU-luftfartsselskaber kunne indgive en klage, som bør behandles inden for en rimelig frist.

(14)

Med henblik på at sikre forordnings effektivitet er det afgørende, at Kommissionen kan indlede et sagsforløb på grundlag af en klage, der fremlægger umiddelbare beviser for en trussel om skade.

(15)

I løbet af undersøgelsen bør Kommissionen tage højde for den konkurrenceforvridende praksis i den relevante kontekst. I betragtning af de mange forskellige mulige former for praksis kan en praksis og dens virkninger i nogle tilfælde være begrænset til lufttransportaktiviteter vedrørende en rute mellem to byer, mens det i andre tilfælde kan være relevant at vurdere en praksis og dens virkninger for det bredere lufttransportnet.

(16)

Det er vigtigt at sikre, at undersøgelsen kan udvides til det bredest mulige spektrum af relevante elementer. Til dette formål bør Kommissionen kunne foretage undersøgelser i tredjelande med forbehold af samtykke fra de berørte enheder i et tredjeland, og såfremt disse tredjelande ikke gør indsigelse. Af samme årsager og til samme formål bør medlemsstaterne have pligt til efter bedste evne at bistå Kommissionen. Kommissionen bør afslutte undersøgelsen på grundlag af den bedste tilgængelige dokumentation.

(17)

I løbet af undersøgelsen kan Kommissionen overveje, hvorvidt den konkurrenceforvridende praksis også udgør en tilsidesættelse af en international lufttransportaftale eller en international aftale om luftfartsydelser eller en anden aftale, der indeholder bestemmelser om lufttransportydelser, hvori Unionen er part. I så fald kan Kommissionen overveje, om den konkurrenceforvridende praksis, som også udgør en tilsidesættelse af en international lufttransportaftale eller en international aftale om luftfartsydelser eller en anden aftale, der indeholder bestemmelser om lufttransportydelser, hvori Unionen er part, mere hensigtsmæssigt kan reguleres ved anvendelse af de tvistbilæggelsesprocedurer, som den pågældende aftale fastlægger. I så fald bør Kommissionen kunne suspendere den undersøgelse, som er iværksat i henhold til denne forordning. Hvis anvendelsen af de tvistbilæggelsesprocedurer, som er fastlagt i den internationale lufttransportaftale eller den internationale aftale om luftfartsydelser eller en anden aftale, der indeholder bestemmelser om lufttransportydelser, hvori Unionen er part, ikke i tilstrækkelig grad afhjælper situationen, bør det være muligt for Kommissionen at genoptage undersøgelsen.

(18)

Luftfartsaftaler og denne forordning bør fremme dialogen med det berørte tredjeland for effektivt at løse tvister og genoprette loyal konkurrence. Vedrører Kommissionens undersøgelse operationer omfattet af en lufttransportaftale eller en aftale om luftfartsydelser eller en anden aftale, der indeholder bestemmelser om lufttransportydelser, indgået med et tredjeland, og hvori Unionen ikke er part, bør det sikres, at Kommissionen handler med fuldt kendskab til ethvert sagsforløb, der påtænkes eller gennemføres af den medlemsstat, som berøres af en sådan aftale, og som vedrører den situation, der er genstand for Kommissionens undersøgelse. Medlemsstaterne bør derfor have pligt til at holde Kommissionen underrettet i overensstemmelse hermed. I så fald bør alle berørte medlemsstater have ret til at underrette Kommissionen om, at det er deres hensigt udelukkende at imødegå den konkurrenceforvridende praksis i henhold til de tvistbilæggelsesprocedurer, der er fastsat i deres respektive lufttransportaftaler eller aftaler om luftfartsydelser eller en anden aftale, der indeholder bestemmelser om lufttransportydelser, indgået med et tredjeland, som Unionen ikke er part i. Hvis alle de berørte medlemsstater underretter Kommissionen, og der ikke er gjort indsigelse, bør Kommissionen suspendere sin undersøgelse.

(19)

Hvis de berørte medlemsstater agter at imødegå den konkurrenceforvridende praksis udelukkende ved hjælp af de tvistbilæggelsesprocedurer, der gælder i henhold til de lufttransportaftaler, aftaler om luftfartsydelser eller en anden aftale, der indeholder bestemmelser om lufttransportydelser, som de har indgået med det pågældende tredjeland, for at opfylde deres forpligtelser i henhold til disse aftaler, bør medlemsstaterne tilstræbe hurtigt at gennemføre de bilaterale tvistbilæggelsesprocedurer, og de bør fuldt ud orientere Kommissionen herom. Hvis den konkurrenceforvridende praksis varer ved, og Kommissionen genoptager undersøgelsen, bør de opnåede resultater ved anvendelsen af en sådan lufttransportaftale eller aftale om luftfartsydelser eller en anden aftale, der indeholder bestemmelser om lufttransportydelser, tages i betragtning for at sikre, at loyal konkurrence genoprettes snarest muligt.

(20)

Resultater, der opnås under anvendelse af tvistbilæggelsesprocedurerne i henhold til en international lufttransportaftale eller international aftale om luftfartsydelser eller en anden aftale, der indeholder bestemmelser om lufttransportydelser, hvori Unionen eller en medlemsstat er part, bør tages i betragtning.

(21)

Af hensyn til den administrative effektivitet og i lyset af en mulig indstilling af en undersøgelse uden foranstaltninger bør det være muligt at suspendere et sagsforløb, når det berørte tredjeland eller den berørte enhed i tredjelandet har taget afgørende skridt til at eliminere den pågældende konkurrenceforvridende praksis eller den deraf følgende skade eller trussel om skade.

(22)

En konstatering af skade eller trussel om skade for de berørte EU-luftfartsselskaber bør afspejle en realistisk vurdering af situationen og bør derfor baseres på alle relevante faktorer, navnlig i relation til disse luftfartsselskabers situation og den generelle situation på det berørte lufttransportmarked.

(23)

Der bør fastlægges betingelser for, hvornår sagsforløb bør afsluttes med eller uden pålæggelse af afhjælpende foranstaltninger.

(24)

Afhjælpende foranstaltninger angående konkurrenceforvridende praksis tilsigter at udligne den skade, der er opstået som følge af disse former for praksis. De bør derfor tage form af finansielle forpligtelser eller andre foranstaltninger, som, idet de repræsenterer en kvantificerbar pengeydelse, er i stand til at skabe den samme virkning. For at overholde proportionalitetsprincippet bør alle former for foranstaltninger begrænses til, hvad der er nødvendigt for at udligne den påviste skade. Den afhjælpende foranstaltning bør tage hensyn til et velfungerende EU-luftfartsmarked og bør ikke medføre en uberettiget fordel for noget luftfartsselskab eller nogen luftfartskoncern.

(25)

Denne forordning har ikke til formål at pålægge tredjelandes luftfartsselskaber standarder, f.eks. for så vidt angår støtte, ved at indføre mere restriktive forpligtelser end dem, der finder anvendelse på EU-luftfartsselskaber.

(26)

Situationer, der undersøges i henhold til denne forordning, og deres potentielle indvirkning på medlemsstaterne kan afhænge af omstændighederne. Det bør derfor alt efter omstændighederne være muligt at anvende afhjælpende foranstaltninger over for et eller flere luftfartsselskaber i tredjelande, i et bestemt geografisk område eller i en bestemt periode eller at fastsætte en dato i fremtiden, fra hvilken de skal finde anvendelse.

(27)

De afhjælpende foranstaltninger bør ikke bestå i suspension eller begrænsning af trafikrettigheder, som en medlemsstat har tildelt et tredjeland.

(28)

I tråd med samme proportionalitetsprincip bør afhjælpende foranstaltninger vedrørende konkurrenceforvridende praksis kun forblive i kraft, så længe og i det omfang det er nødvendigt i lyset af en sådan praksis og den deraf følgende skade. Der bør derfor foretages en revision, når omstændighederne taler for dette.

(29)

For at sikre ensartede betingelser for gennemførelsen af denne forordning bør Kommissionen tillægges gennemførelsesbeføjelser. Disse beføjelser bør udøves i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 (6).

(30)

Kommissionen bør løbende og ved hjælp af en rapport orientere Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af denne forordning. Denne rapport bør indeholde oplysninger om anvendelsen af afhjælpende foranstaltninger, indstillingen af undersøgelser uden afhjælpende foranstaltninger, revisioner af afhjælpende foranstaltninger og samarbejde med medlemsstater, interesserede parter og tredjelande. Rapporten bør udarbejdes og behandles med passende fortrolighed.

(31)

Målet for denne forordning, nemlig en effektiv og ligelig beskyttelse for alle EU-luftfartsselskaber baseret på ensartede kriterier og procedurer mod skade eller trussel om skade for et eller flere EU-luftfartsselskaber forårsaget af konkurrenceforvridende praksis, som er indført af tredjelande eller enheder i tredjelande, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne, men kan bedre nås på EU-plan; Unionen kan derfor vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 i traktat om Den Europæiske Union. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går denne forordning ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.

(32)

Eftersom denne forordning erstatter forordning (EF) nr. 868/2004, bør nævnte forordning ophæves —