RÅDETS DIREKTIV 2011/70/EURATOM av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall

(1)

Enligt artikel 2 b i fördraget om upprättande av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget) ska enhetliga säkerhetsnormer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd fastställas.

(2)

Enligt artikel 30 i Euratomfördraget ska grundläggande normer fastställas för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning.

(3)

I artikel 37 i Euratomfördraget anmodas medlemsstaterna att tillhandahålla kommissionen allmänna upplysningar om varje plan för deponering av radioaktivt avfall.

(4)

I rådets direktiv 96/29/Euratom (3) fastställs grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. Det direktivet har kompletterats med mer specifik lagstiftning.

(5)

Såsom erkänns av Europeiska unionens domstol i sin rättspraxis utgör bestämmelserna om hälsoskydd i kapitel 3 i Euratomfördraget en sammanhängande enhet som ger kommissionen omfattande befogenheter att skydda befolkningen och miljön mot riskerna för kontaminering med radioaktiva ämnen (4).

(6)

I rådets beslut 87/600/Euratom av den 14 december 1987 om en gemenskapsordning för ett snabbt informationsutbyte i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning (5) fastställs ett ramverk för tillkännagivande och tillhandahållande av information som medlemsstaterna ska använda för att skydda befolkningen i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning. Genom rådets direktiv 89/618/Euratom av den 27 november 1989 om information till allmänheten om hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning (6) åläggs medlemsstaterna att informera allmänheten i händelse av en sådan nödsituation.

(7)

I rådets direktiv 2003/122/Euratom (7) föreskrivs kontroll av slutna radioaktiva strålkällor med hög aktivitet och herrelösa strålkällor inklusive kasserade strålkällor. I enlighet med konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (nedan kallad konventionen) och IAEA:s uppförandekod för skydd och säkerhet beträffande radioaktiva strålkällor samt aktuell praxis inom industrin, kan kasserade slutna strålkällor återanvändas, återvinnas eller bortskaffas. I många fall innebär detta att källan måste lämnas åter eller att utrustningen, inklusive källan, måste återlämnas till leverantören eller tillverkaren för återkvalificering eller bearbetning.

(8)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin (8) omfattar hanteringen av sådant avfall från utvinningsindustrin som kan vara radioaktivt men täcker inte sådana aspekter som är specifika för radioaktivitet, vilka omfattas av Euratomfördraget.

(9)

I rådets direktiv 2006/117/Euratom (9) fastställs ett Euratom-gemenskapssystem för övervakning och kontroll av gränsöverskridande transport av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Det direktivet kompletterades med kommissionens rekommendation 2008/956/Euratom av den 4 december 2008 om kriterier för export av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle till tredjeland (10).

(10)

I rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar (11) åläggs medlemsstaternas skyldigheter att införa och upprätthålla ett nationellt ramverk för kärnsäkerhet. Även om detta direktiv i första hand rör kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar konstateras att det också är viktigt att säkerställa säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, inbegripet vid lagrings- och slutförvaringsanläggningar. Dessa anläggningar, som omfattas av både direktiv 2009/71/Euratom och detta direktiv, bör således inte åläggas oproportionerliga eller onödiga skyldigheter, särskilt vad beträffar bestämmelser om rapportering.

(11)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön (12) är tillämpligt på vissa planer och program inom ramen för Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (13).

(12)

Kommissionens rekommendation 2006/851/Euratom av den 24 oktober 2006 om förvaltning av finansiella resurser för avveckling av kärntekniska anläggningar och för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (14) handlar främst om att finansieringen ska vara tillräcklig, att finansieringen ska vara säker och att de finansiella resurserna ska förvaltas på ett öppet sätt för att säkerställa att de enbart används för avsett ändamål.

(13)

Under de särskilda omständigheterna i samband med Bulgariens, Litauens och Slovakiens anslutning till Europeiska unionen, då vissa kärnanläggningar stängdes i förtid, bidrog gemenskapen till att göra ekonomiska resurser tillgängliga, och den lämnar på vissa villkor finansiellt bistånd till diverse avvecklingsprojekt, däribland hantering av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle.

(14)

Konventionen, som har ingåtts under ledning av IAEA, utgör ett stimulansinstrument och syftar till att uppnå och bibehålla en hög säkerhetsnivå i hela världen när det gäller hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, genom stärkta nationella åtgärder och internationellt samarbete.

(15)

Vissa medlemsstater har deltagit, och tänker fortsätta att delta, i det amerikansk-ryska program som kallas initiativet för minskning av det globala hotet genom att sända utbränt kärnbränsle från forskningsreaktorer till Förenta staterna och Ryska federationen.

(16)

År 2006 uppdaterade IAEA normstrukturen och publicerade grundläggande säkerhetsprinciper, med stöd av gemenskapen, OECD/NEA och andra internationella organisationer. Användningen av de grundläggande säkerhetsprinciperna kommer att underlätta tillämpningen av internationella säkerhetsnormer och medföra större enhetlighet mellan de olika staternas förfaranden.

(17)

Med anledning av rådets uppmaning om inrättande av en högnivågrupp på EU-nivå, vilken återfinns i rådets slutsatser av den 8 maj 2007 om kärnsäkerhet och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, inrättades den europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter (Ensreg) på kärnsäkerhetens område genom kommissionens beslut 2007/530/Euratom av den 17 juli 2007 om inrättande av Europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet och avfallshantering (15), för att bidra till att gemenskapens mål om hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ska kunna uppnås. Ensregs slutsatser och rekommendationer återspeglades i rådets resolution av den 16 december 2008 om hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall och i rådets slutsatser av den 10 november 2009 om rapporten från Ensreg.

(18)

Europaparlamentet antog den 10 maj 2007 en resolution, Utvärdering av Euratom – femtio år av gemensam kärnkraftspolitik, efterfrågade harmoniserade normer för hantering av radioaktivt avfall, i vilken parlamentet uppmanade kommissionen att revidera de relevanta utkasten till sitt lagstiftningsförslag och lägga fram ett nytt förslag till ett direktiv om hantering av radioaktivt avfall.

(19)

Även om det är upp till varje medlemsstat själv att fastställa sin egen energimix, genererar alla medlemsstater radioaktivt avfall till följd av elproduktion eller som ett led i industriverksamhet, jordbruk, medicinsk verksamhet och forskningsverksamhet, eller genom avveckling av kärntekniska anläggningar eller i sanerings- och interventionssituationer.

(20)

Vid drift av kärnreaktorer genereras använt kärnbränsle. Det är upp till varje medlemsstat att själv definiera sin policy för kärnbränslecykeln. Använt kärnbränsle kan antingen betraktas som en värdefull resurs som kan upparbetas, eller vara avsett för slutförvaring direkt om det betraktas som radioaktivt avfall. Oberoende av vilket alternativ som väljs ska slutförvaring övervägas av högaktivt avfall, som separerats vid upparbetning, eller av använt kärnbränsle som betraktas som avfall.

(21)

Radioaktivt avfall, inklusive använt kärnbränsle som betraktas som avfall, kräver inneslutning och isolering från människor och deras livsmiljö under mycket lång tid. Avfallets speciella karaktär, nämligen att det innehållet av radionuklider, kräver åtgärder för att skydda människors hälsa och miljön från de faror som uppstår till följd av joniserande strålning, däribland slutförvaring i lämpliga anläggningar. Lagring av radioaktivt avfall, inklusive långtidsförvaring, är en tillfällig lösning men inte något alternativ till slutförvaring.

(22)

Ett nationellt klassificeringssystem för radioaktivt avfall bör understödja dessa arrangemang, samtidigt som de olika typerna av radioaktivt avfall och det radioaktiva avfallets egenskaper beaktas fullt ut.

(23)

Det typiska konceptet för slutförvaring av låg- och medelaktivt avfall är slutförvaring nära markytan. Det är allmänt accepterat på teknisk nivå att djup geologisk slutförvaring för närvarande utgör det säkraste och mest hållbara alternativet som slutpunkt för hanteringen av högaktivt avfall och använt kärnbränsle som betraktas som avfall. Samtidigt som medlemsstaterna behåller ansvaret för egna handlingslinjer när det gäller hanteringen av använt kärnbränsle och låg-, medel- och högaktivt radioaktivt avfall bör de inbegripa planering och genomförande av alternativ för slutförvaring i sina nationella handlingslinjer. Eftersom genomförande och utveckling av en slutförvaringsanläggning kommer att löpa över många decennier konstaterar man i många program att det är nödvändigt att förbli flexibel och anpassningsbar, bland annat för att kunna införliva ny kunskap om förhållandena på anläggningarna eller möjlig utveckling av slutförvaringssystemet. Den verksamhet som bedrivs med stöd av teknikplattformen för genomförandet av geologisk deponering av radioaktivt avfall (IGD-TP) skulle kunna göra expertis och teknik mera lättåtkomlig i detta hänseende. I detta syfte kan reversibibilitet och återtagbarhet som kriterier för funktionssätt och utformning användas som vägledning för den tekniska utvecklingen av ett slutförvaringssystem. Dessa kriterier bör emellertid inte ses som ett alternativ till en välutformad slutförvaringsanläggning som ger en motiverad grund för förslutning. Det behövs en kompromiss eftersom hanteringen av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle baseras på senaste vetenskapliga rön och teknik.

(24)

Det bör vara en etisk skyldighet för alla medlemsstater att se till att orimliga bördor inte överlåts på kommande generationer när det gäller det använda kärnbränslet och radioaktiva avfallet, inklusive allt radioaktivt avfall som förväntas från avvecklingen av befintliga kärntekniska anläggningar. I och med genomförandet av detta direktiv kommer medlemsstaterna att ha visat att de vidtagit rimliga åtgärder för att säkerställa att denna målsättning uppnås.

(25)

Medlemsstaternas yttersta ansvar för säkerheten vid hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall är en grundläggande princip som bekräftas i konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall. Denna princip om nationellt ansvar, liksom principen om att huvudansvaret för säkerheten vid hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ligger hos tillståndshavaren under den behöriga tillsynsmyndighetens kontroll, bör, liksom den behöriga tillsynsmyndighetens roll och oberoende, stärkas av detta direktiv.

(26)

Det förutsätts att den behöriga tillsynsmyndighetens användning av radioaktiva strålkällor som ett led i utförandet av dess regleringsuppgifter inte inverkar på dess oberoende.

(27)

Medlemsstaterna bör säkerställa att tillräcklig finansiering finns att tillgå för hantering av använt bränsle och radioaktivt avfall.

(28)

Medlemsstaterna bör fastställa nationella program för att säkerställa att de politiska besluten införlivas i tydliga bestämmelser för ett genomförande i rätt tid av alla led vid hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, från generering till slutförvaring. Det bör vara möjligt att sådana nationella program utformas som ett enda referensdokument eller en uppsättning dokument.

(29)

Utgångspunkten är att nationella system för säkerheten vid hantering av använt bränsle och radioaktivt avfall kommer att omsättas i något slags rättsligt, föreskrivande eller organisatoriskt instrument som medlemsstaterna har befogenhet att besluta om.

(30)

De olika leden vid hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall är nära kopplade till varandra. Beslut som fattas för ett enskilt led kan påverka ett efterföljande led. Därför bör hänsyn tas till sådana ömsesidiga beroenden då de nationella programmen tas fram.

(31)

Insyn är viktigt vid hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Insynen bör garanteras genom effektiv information till allmänheten och möjligheter för alla berörda intressenter, bland annat lokala myndigheter och allmänheten, att delta i beslutsprocessen i enlighet med nationella och internationella åtaganden.

(32)

Ett samarbete mellan medlemsstater och på internationell nivå skulle kunna underlätta och påskynda beslutsfattandet genom tillgången till expertis och teknik.

(33)

Att dela på anläggningarna för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, inklusive anläggningar för slutförvaring skulle enligt vissa medlemsstater kunna vara ett fördelaktigt, säkert och kostnadseffektivt alternativ, om det baseras på ett avtal mellan de berörda medlemsstaterna.

(34)

Dokumentationen av beslutsprocessen vad beträffar säkerheten bör stå i proportion till risknivåerna (tillämpning anpassad med hänsyn till verksamhetens och/eller anläggningens karaktär) och bör utgöra grunden för beslut om hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Detta bör möjliggöra identifiering av osäkerheter som kräver särskild uppmärksamhet vid värderingen av säkerheten. Beslut i säkerhetsfrågor bör bygga på utfallet från säkerhetsvärderingen och information om dess robusthet och tillförlitlighet och de antaganden som har gjorts. Beslutsprocessen bör därför bygga på en uppsättning argument och belägg genom vilka man försöker påvisa att erforderlig nivå för säkerheten har uppnåtts för en anläggning eller verksamhet för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. I synnerhet när det gäller en anläggning för slutförvaring bör dokumentationen förbättra förståelsen för de aspekter som påverkar slutförvarets säkerhet, inklusive naturliga (geologiska) och konstruerade barriärer, och den bör underlätta förväntad utveckling av slutförvaret över tid.

(35)

En medlemsstat som inte har något använt kärnbränsle, inte kan förväntas ha något använt kärnbränsle inom den närmaste framtiden och inte har någon pågående eller planerad verksamhet som berör använt kärnbränsle skulle åläggas en oproportionerlig och onödig skyldighet om den var tvungen att införliva och genomföra bestämmelserna i detta direktiv angående använt kärnbränsle. Därför bör en sådan medlemsstat, så länge den inte har fattat något beslut om att utveckla någon verksamhet som rör kärnbränsle, befrias från skyldigheten att införliva och genomföra bestämmelserna i detta direktiv angående använt kärnbränsle.

(36)

Ett fördrag mellan Republiken Sloveniens regering och Republiken Kroatiens regering om status och övriga rättsliga förhållanden avseende investering, användning och avveckling av kärnkraftverket Krško reglerar samägandet av ett kärnkraftverk. I det fördraget föreskrivs gemensamt ansvar för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Ett undantag från vissa bestämmelser i detta direktiv bör därför fastställas så att det fördraget kan genomföras fullt ut.

(37)

Även om hänsyn bör tas till alla strålningsrisker och andra risker som hör samman med använt kärnbränsle och radioaktivt avfall i det nationella ramverket omfattar detta direktiv inte andra risker än strålningsrisker; andra risker omfattas av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

(38)

Bibehållande och vidareutveckling av expertis och färdigheter inom hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, som är en avgörande faktor för att säkerställa höga säkerhetsnivåer, bör baseras på lärande genom driftserfarenhet.

(39)

Vetenskaplig forskning och teknisk utveckling som stöds av tekniskt samarbete mellan aktörerna kan öppna möjligheter att förbättra säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall samt bidra till att minska risken för radiotoxicitet hos högnivåavfall.

(40)

Inbördes utvärderingar skulle kunna vara en utmärkt metod för att bygga upp förtroende och tillit till hanteringen av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle inom Europeiska unionen, i syfte att utveckla och utbyta erfarenheter och säkerställa höga standarder.