DIRECTIVE 2014/57/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 16 avril 2014 relative aux sanctions pénales applicables aux abus de marché (directive relative aux abus de marché)

(1)

L’intégrité du marché est nécessaire afin de garantir un marché financier intégré et efficace et renforcer la confiance des investisseurs. Le bon fonctionnement des marchés des valeurs mobilières et la confiance du public en ces marchés sont des préalables indispensables à la croissance économique et à la prospérité. Les abus de marché nuisent à l’intégrité des marchés financiers et ébranlent la confiance du public dans les valeurs mobilières, les instruments dérivés et les indices de référence.

(2)

La directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil (4) a complété et actualisé le cadre juridique de l’Union destiné à protéger l’intégrité du marché. Elle imposait également aux États membres de veiller à ce que les autorités compétentes aient les pouvoirs de détecter et d’instruire les abus de marché. Sans préjudice du droit qu’ont les États membres d’infliger des sanctions pénales, la directive 2003/6/CE leur imposait également de veiller à ce que des mesures administratives appropriées puissent être prises ou des sanctions administratives appliquées à l’encontre des personnes responsables d’une violation des règles nationales mettant en œuvre cette directive.

(3)

Le rapport du 25 février 2009 du groupe de haut niveau sur la surveillance financière dans l’Union européenne présidé par Jacques de Larosière (ci-après dénommé «groupe de Larosière») a conclu qu’un cadre solide en matière prudentielle et de règles de conduite pour le secteur financier devait reposer sur un régime fort de surveillance et de sanctions. À cette fin, le groupe de Larosière a considéré que les autorités de surveillance devaient disposer de compétences suffisantes pour pouvoir agir et qu’il devrait également exister des régimes de sanctions identiques, forts et dissuasifs pour tous les délits financiers, sanctions qui devraient être effectivement appliquées, afin de préserver l’intégrité du marché. Le groupe de Larosière a conclu que, d’une manière générale, les régimes de sanctions des États membres sont faibles et hétérogènes.

(4)

Le bon fonctionnement d’un cadre législatif relatif aux abus de marché nécessite une application effective. Une évaluation des régimes nationaux de sanctions administratives au titre de la directive 2003/6/CE a montré que les autorités compétentes nationales ne disposaient pas toutes d’un ensemble complet de pouvoirs pour pouvoir répondre aux abus de marché par les sanctions appropriées. En particulier, les États membres n’avaient pas tous mis en place des sanctions administratives pécuniaires pour les opérations d’initiés et les manipulations de marché, et le niveau des sanctions variait fortement entre les États membres. Un nouvel acte législatif s’impose donc pour garantir des règles minimales communes dans l’ensemble de l’Union.

(5)

L’adoption de sanctions administratives par les États membres s’est révélée jusqu’ici insuffisante pour assurer le respect des règles relatives à la prévention et à la lutte contre les abus de marché.

(6)

Il est essentiel que le respect des règles relatives aux abus de marché soit renforcé par la disponibilité de sanctions pénales marquant une désapprobation sociale plus forte que les sanctions administratives. L’établissement d’infractions pénales au moins pour les formes graves d’abus de marché établit des frontières claires pour certains types de comportements qui sont considérés comme particulièrement inacceptables et adresse au public et aux auteurs potentiels le message que les autorités compétentes prennent très au sérieux ces comportements.

(7)

Les États membres n’ont pas tous prévu de sanctions pénales pour certaines formes de violation grave du droit national mettant en œuvre la directive 2003/6/CE. Les approches différentes des États membres portent atteinte à l’uniformité des conditions de fonctionnement dans le marché intérieur et peuvent inciter certaines personnes à commettre des abus de marché dans les États membres qui ne prévoient pas de sanctions pénales pour ces infractions. En outre, il n’y a pas encore eu, jusqu’à présent, d’accord à l’échelle de l’Union sur la définition des agissements qui sont considérés comme constituant une violation grave des règles sur les abus de marché. Par conséquent, il convient de fixer des règles minimales concernant la définition des infractions pénales commises par des personnes physiques, la responsabilité des personnes morales et les sanctions appropriées. L’existence de règles communes permettrait également la mise en œuvre de méthodes d’enquête plus efficaces et une coopération plus effective, au niveau national et entre les États membres. À la lumière de la crise financière, il apparaît clairement que les manipulations de marché peuvent causer un préjudice considérable affectant la vie de millions de personnes. Le scandale du Libor, qui concernait un cas grave de manipulation des indices de référence, a mis en évidence que des problèmes et des lacunes dans ce domaine portaient lourdement atteinte à la confiance du marché et qu’il pouvait en résulter tant des pertes importantes pour les investisseurs que des distorsions de l’économie réelle. L’absence d’un régime commun de sanctions pénales dans l’Union offre des opportunités aux auteurs d’abus de marché qui profitent ainsi de l’existence de régimes plus souples dans certains États membres. L’imposition de sanctions pénales pour les abus de marché aura un effet dissuasif accru sur les auteurs potentiels de l’infraction.

(8)

L’introduction par tous les États membres de sanctions pénales au moins pour les formes graves d’abus de marché est donc essentielle pour assurer une mise en œuvre efficace de la politique de l’Union en matière de lutte contre les abus de marché.

(9)

Pour que le champ d’application de la présente directive soit aligné sur celui du règlement (UE) no 596/2014 du Parlement européen et du Conseil (5), les opérations sur actions propres effectuées dans le cadre de programmes de rachats et la négociation de titres ou d’instruments associés en vue de la stabilisation de titres, les transactions, ordres ou comportements qui s’inscrivent dans le cadre d’activités poursuivies au titre des politiques monétaire, de change ou de gestion de la dette publique, les activités concernant les quotas d’émission dans la conduite de la politique de l’Union en matière de climat, ainsi que les activités exercées au titre de la politique agricole commune et de la politique commune de la pêche de l’Union devraient être soustraits à l’application de la présente directive.

(10)

Les États membres devraient être tenus d’ériger en infractions pénales au moins les formes graves d’opération d’initié, de manipulation de marché et de divulgation illicite d’informations privilégiées lorsqu’elles sont commises intentionnellement.

(11)

Aux fins de la présente directive, les opérations d’initiés et la divulgation illicite d’informations privilégiées devraient être réputées graves lorsque l’incidence sur l’intégrité du marché, le bénéfice réel ou potentiel engrangé ou la perte évitée, l’importance du préjudice causé au marché ou la valeur globale des instruments financiers négociés sont élevés. Les autres circonstances dont il peut être tenu compte sont, par exemple, lorsqu’une infraction a été commise dans le cadre d’une organisation criminelle ou lorsque la personne a commis une infraction similaire dans le passé.

(12)

Aux fins de la présente directive, les manipulations de marché devraient être réputées graves lorsque l’incidence sur l’intégrité du marché, le bénéfice réel ou potentiel engrangé ou la perte évitée, l’importance du préjudice causé au marché ou de la modification apportée à la valeur de l’instrument financier ou au contrat au comptant sur matières premières ou au montant des fonds utilisés à l’origine sont élevés ou que la manipulation est effectuée par une personne employée ou travaillant dans le secteur financier ou au sein d’une autorité de surveillance ou de réglementation.

(13)

Eu égard aux effets négatifs qu’ont les tentatives d’opération d’initié et de manipulation de marché sur l’intégrité des marchés financiers et sur la confiance des investisseurs dans ces marchés, ces formes de comportement devraient également être punissables au titre d’infractions pénales.

(14)

La présente directive devrait obliger les États membres à prévoir dans leur droit national des sanctions pénales pour les opérations d’initiés, les manipulations de marché et la divulgation illicite d’informations privilégiées auxquelles la présente directive s’applique. La présente directive ne devrait pas créer d’obligations concernant l’application de telles sanctions ou de tout autre système disponible de répression dans des cas particuliers.

(15)

La présente directive devrait également imposer aux États membres de faire en sorte que l’incitation à commettre des infractions pénales et le fait de s’en rendre complice soient également punissables.

(16)

Afin que les sanctions applicables aux infractions visées à la présente directive soient efficaces et dissuasives, il convient de fixer le seuil de la peine d’emprisonnement maximale dans la présente directive.

(17)

La présente directive devrait être appliquée en tenant compte du cadre juridique établi par le règlement (UE) no 596/2014 et par ses mesures d’exécution.

(18)

Afin d’assurer une mise en œuvre efficace de la politique européenne visant à assurer l’intégrité des marchés financiers exposée dans le règlement (UE) no 596/2014, les États membres devraient étendre aux personnes morales la responsabilité des infractions prévues dans la présente directive en imposant des sanctions ou d’autres mesures pénales ou non pénales effectives, proportionnées et dissuasives, par exemple celles prévues dans le règlement (UE) no 596/2014. Ces sanctions ou autres mesures peuvent comprendre la publication d’une décision définitive sur une sanction précisant l’identité de la personne morale responsable tout en tenant compte des droits fondamentaux, du principe de proportionnalité et des risques pour la stabilité des marchés financiers et les enquêtes en cours. Les États membres devraient, s’il y a lieu, et pour autant que leur droit national prévoie la responsabilité pénale des personnes morales, élargir cette responsabilité, conformément à leur droit national, de sorte qu’elle englobe les infractions visées dans la présente directive. La présente directive ne devrait pas empêcher les États membres de publier des décisions définitives sur la responsabilité ou les sanctions.

(19)

Les États membres devraient prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les forces de l’ordre, les autorités judiciaires et les autres autorités compétentes chargées des enquêtes ou des poursuites relatives aux infractions prévues dans la présente directive aient les moyens d’utiliser des outils d’enquête efficaces. Compte tenu notamment du principe de proportionnalité, le recours à ces outils, conformément au droit national, devrait être proportionné à la nature et à la gravité des infractions faisant l’objet de l’enquête.

(20)

La présente directive prévoyant des règles minimales, les États membres sont libres d’adopter ou de maintenir des règles pénales plus strictes pour les abus de marché.

(21)

Les États membres peuvent, par exemple, prévoir que la manipulation de marché constitue une infraction pénale si elle résulte d’une imprudence ou d’une faute grave.

(22)

Les obligations dans la présente directive de prévoir, dans leur droit national, des sanctions pour les personnes physiques et morales ne dispensent pas les États membres de l’obligation de prévoir dans le droit national des sanctions administratives et d’autres mesures pour les violations prévues par le règlement (UE) no 596/2014, à moins que les États membres n’aient décidé, conformément au règlement (UE) no 596/2014, de ne prévoir que des sanctions pénales pour lesdites violations dans leur droit national.

(23)

Le champ d’application de la présente directive est déterminé de manière à compléter le règlement (UE) no 596/2014 et à en assurer la mise en œuvre efficace. Si, en vertu de la présente directive, les infractions devraient être punissables lorsqu’elles sont commises intentionnellement et au moins dans les cas graves, les sanctions pour les violations du règlement (UE) no 596/2014 n’exigent pas que l’intention soit démontrée ou qu’elles soient qualifiées de graves. Lors de l’application du droit national transposant la présente directive, les États membres devraient veiller à ce que l’application de sanctions pénales en cas d’infractions conformément à la présente directive et de sanctions administratives conformément au règlement (UE) no 596/2014 n’entraîne pas une violation du principe non bis in idem.

(24)

Sans préjudice des dispositions générales du droit pénal national relatif à l’application et à l’exécution des peines selon les circonstances concrètes de chaque cas, l’imposition de sanctions devrait être proportionnée, en tenant compte des avantages tirés ou des pertes évitées par les personnes tenues pour responsables, ainsi que du dommage résultant du préjudice causé aux tiers et, le cas échéant, du dommage causé au bon fonctionnement des marchés ou de l’ensemble de l’économie.

(25)

Étant donné que l’objectif de la présente directive, à savoir garantir la disponibilité de sanctions pénales applicables au moins aux abus de marché graves dans l’ensemble de l’Union, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres mais peut, en raison des dimensions ou des effets de la présente directive, l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’énoncé audit article, la présente directive n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(26)

Le développement des activités transfrontalières requiert une coopération efficace et performante entre les autorités nationales chargées d’enquêter et de poursuivre les infractions d’abus de marché. L’organisation et les compétences de ces autorités nationales dans les divers États membres ne devraient pas entraver leur coopération.

(27)

La présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après dénommée «charte») tels qu’ils sont reconnus dans le traité sur l’Union européenne. Plus particulièrement, elle devrait être appliquée dans le respect du droit à la protection des données à caractère personnel (article 8), de la liberté d’expression et d’information (article 11), de la liberté d’entreprise (article 16), du droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial (article 47), de la présomption d’innocence et des droits de la défense (article 48), des principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines (article 49), ainsi que du droit à ne pas être jugé ou puni pénalement deux fois pour une même infraction (article 50).

(28)

Lors de la mise en œuvre de la présente directive, les États membres devraient veiller à garantir les droits procéduraux des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales. Les obligations qui leur incombent en vertu de la présente directive sont sans préjudice des obligations qui sont les leurs au titre du droit de l’Union sur les droits procéduraux dans le cadre de procédures pénales. Aucune disposition de la présente directive ne vise à restreindre la liberté de la presse ou la liberté d’expression dans les médias dès lors que ces libertés sont garanties dans l’Union et dans les États membres, en particulier par l’article 11 de la charte et par d’autres dispositions pertinentes. Cela devrait être souligné en particulier en ce qui concerne la divulgation d’informations privilégiées conformément aux dispositions relatives à cette divulgation dans la présente directive.

(29)

Sans préjudice de l’article 4 du protocole no 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Royaume-Uni ne participera pas à l’adoption de la présente directive et n’est donc pas lié par celle-ci ni soumis à son application.

(30)

Conformément aux articles 1er, 2, 3 et 4 du protocole no 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’Irlande a notifié son souhait de participer à l’adoption et à l’application de la présente directive.

(31)

Conformément aux articles 1er et 2 du protocole no 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente directive et n’est donc pas lié par celle-ci ni soumis à son application.

(32)

Le Contrôleur européen de la protection des données a rendu un avis le 10 février 2012 (6),