RICHTLINIE (EU) 2024/2881 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 23. Oktober 2024 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (Neufassung)

(1)

Die Richtlinien 2004/107/EG (4) und 2008/50/EG (5) des Europäischen Parlaments und des Rates sind erheblich geändert worden. Aus Gründen der Klarheit empfiehlt es sich, im Rahmen der anstehenden Änderungen eine Neufassung der genannten Richtlinien vorzunehmen.

(2)

Die Kommission legte mit ihrer Mitteilung vom 11. Dezember 2019 mit dem Titel „Der europäische Grüne Deal“ einen ehrgeizigen Fahrplan vor, mit dem die EU den Übergang zu einer fairen und wohlhabenden Gesellschaft mit einer modernen, ressourceneffizienten und wettbewerbsfähigen Wirtschaft vollziehen soll und der darauf abzielt, das Naturkapital der Union zu schützen, zu bewahren und zu verbessern und gleichzeitig die Gesundheit und das Wohlergehen der Menschen vor umweltbedingten Risiken und Auswirkungen zu schützen. In Bezug auf saubere Luft hat sich die Kommission insbesondere dazu verpflichtet, die Luftqualität weiter zu verbessern und die Luftqualitätsnormen der Union stärker an die Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) anzupassen. Im europäischen Grünen Deal kündigte die Kommission darüber hinaus eine Stärkung der Bestimmungen über die Überwachung und Modellierung der Luftqualität sowie über Luftqualitätspläne an.

(3)

In ihrer Mitteilung vom 12. Mai 2021 mit dem Titel „Auf dem Weg zu einem gesunden Planeten für alle — EU-Aktionsplan: ‚Schadstofffreiheit von Luft, Wasser und Boden‘“ hat die Kommission einen „Null-Schadstoff-Aktionsplan“ erstellt, in dem unter anderem auf die Verschmutzungsaspekte des europäischen Grünen Deals eingegangen und zugesagt wird, dass bis 2030 die gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung um mehr als 55 % und die Anzahl der Ökosysteme in der Union, in denen die biologische Vielfalt durch Luftverschmutzung bedroht ist, um 25 % reduziert werden sollen.

(4)

Der Null-Schadstoff-Aktionsplan enthält auch eine Vision für 2050, nach der die Luftverschmutzung auf ein Niveau gesenkt werden soll, das als nicht mehr schädlich für die Gesundheit und die natürlichen Ökosysteme gilt. Zu diesem Zweck sollte ein schrittweiser Ansatz im Hinblick auf aktuelle und künftige Luftqualitätsnormen in der Union verfolgt werden, indem Luftqualitätsnormen für 2030 und darüber hinaus festgelegt werden und eine Perspektive für die Angleichung an die neuesten Luftqualitätsleitlinien der WHO bis spätestens 2050 entwickelt wird, die auf einem Mechanismus zur regelmäßigen Überprüfung beruht, um den aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnissen Rechnung zu tragen. Angesichts des Zusammenhangs zwischen der Verringerung der Umweltverschmutzung und der Dekarbonisierung sollte das langfristig zu erreichende Null-Schadstoff-Ziel zusammen mit einer Verringerung der Treibhausgasemissionen gemäß der Verordnung (EU) 2021/1119 des Europäischen Parlaments und des Rates (6) verfolgt werden.

(5)

Im September 2021 aktualisierte die WHO die Luftqualitätsleitlinien auf Grundlage einer systematischen Überprüfung der wissenschaftlichen Erkenntnisse über die gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung. Die aktualisierten Luftqualitätsleitlinien der WHO heben neue Erkenntnisse über die Auswirkungen bei geringer Exposition gegenüber Luftverschmutzung hervor und formulieren niedrigere Luftqualitätsrichtwerte für Partikel (PM10 und PM2,5) und für Stickstoffdioxid im Vergleich zu früheren Leitlinien. Diese Richtlinie trägt den aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnissen, einschließlich der neuesten Luftqualitätsleitlinien der WHO, Rechnung.

(6)

In den letzten drei Jahrzehnten hat die Gesetzgebung der Union und der Mitgliedstaaten zu einer stetigen Verringerung der Schadstoffemissionen und zu entsprechenden Verbesserungen der Luftqualität geführt. Die strategischen Optionen, die im Rahmen der Folgenabschätzung zu dieser Richtlinie analysiert wurden, deuten auf einen zusätzlichen sozioökonomischen Nettonutzen einer weiteren Verringerung der Luftverschmutzung hin, wobei die prognostizierten monetarisierten gesundheitlichen und ökologischen Vorteile die erwarteten Umsetzungskosten deutlich überwiegen.

(7)

Beim Ergreifen der einschlägigen Maßnahmen zur Verwirklichung des Null-Schadstoff-Ziels in Bezug auf die Luftverschmutzung auf Unionsebene und auf nationaler Ebene sollten sich die Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission von den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie vom Verursacherprinzip leiten lassen, die im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verankert sind, sowie vom Grundsatz der Schadensvermeidung des europäischen Grünen Deals, wobei auch das Menschenrecht auf eine saubere, gesunde und nachhaltige Umwelt anerkannt werden sollte, das in der von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) am 28. Juli 2022 verabschiedeten Resolution 76/300 verankert ist. Dabei sollten sie unter anderem Folgendem Rechnung tragen: dem Beitrag, den eine bessere Luftqualität zur menschlichen Gesundheit, zur Qualität der Umwelt und zur Widerstandsfähigkeit der Ökosysteme, zum Wohlergehen der Bürger, zur Gleichstellung und zum Schutz empfindlicher und gefährdeter Bevölkerungsgruppen, zu den Kosten des Gesundheitswesens, zum Wohlstand der Gesellschaft, zur Beschäftigung und zur Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft leistet; der Energiewende, der Stärkung der Energiesicherheit und der Bekämpfung der Energiearmut; der sicheren Lebensmittelversorgung zu erschwinglichen Preisen; der Entwicklung nachhaltiger und intelligenter Mobilitäts- und Verkehrslösungen und der entsprechenden Infrastruktur; den Auswirkungen von Verhaltensänderungen; den Auswirkungen der Fiskalpolitik; der Fairness und Solidarität zwischen und in den Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, ihre nationalen Gegebenheiten, etwa der Besonderheiten von Inseln, und der Notwendigkeit, im Laufe der Zeit Konvergenz zu erreichen; der Notwendigkeit einer fairen und sozial gerechten Gestaltung des Übergangs durch geeignete Bildungs- und Ausbildungsprogramme, auch für in Gesundheitsberufen tätige Personen; den besten verfügbaren und aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnissen, insbesondere den von der WHO veröffentlichten Erkenntnissen; der Notwendigkeit, Risiken im Zusammenhang mit der Luftverschmutzung bei Investitions- und Planungsentscheidungen zu berücksichtigen; der Kosteneffizienz, den besten verfügbaren Technologien und der Technologieneutralität im Hinblick auf die Verringerung von Luftschadstoffemissionen sowie der zeitlichen Entwicklung der Umweltintegrität und des Anspruchsniveaus.

(8)

Diese Richtlinie leistet einen Beitrag zum Erreichen der Ziele der VN für nachhaltige Entwicklung (SDG), insbesondere zu den SDG 3, 7, 10, 11 und 13.

(9)

In dem mit dem Beschluss (EU) 2022/591 des Europäischen Parlaments und des Rates (7) niedergelegten allgemeinen Umweltaktionsprogramm der Union für die Zeit bis 2030 (im Folgenden „8. Umweltaktionsprogramm“) wird unter anderem das Ziel festgelegt, eine schadstofffreie Umwelt zu erreichen sowie die Gesundheit und das Wohlergehen der Menschen, Tiere und Ökosysteme vor umweltbedingten Risiken und negativen Auswirkungen zu schützen, und zu diesem Zweck ist darin unter anderem vorgesehen, dass die Überwachungsmethoden, die internationale Zusammenarbeit, die Information der Öffentlichkeit und der Zugang zu Gerichten verbessert werden müssen. Dies dient als Richtschnur für die in dieser Richtlinie festgelegten Ziele.

(10)

Die Kommission sollte die wissenschaftlichen Erkenntnisse in Bezug auf Schadstoffe, ihre Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt sowie unter anderem die direkten und indirekten luftverschmutzungsbedingten Gesundheitskosten, sozioökonomische Auswirkungen, Kosten für Umweltschutzmaßnahmen und verhaltensbezogene, steuerliche sowie technologische Entwicklungen regelmäßig überprüfen. Auf der Grundlage ihrer Überprüfung sollte die Kommission bewerten, ob die geltenden Luftqualitätsnormen noch angemessen sind, um die Ziele dieser Richtlinie zu erreichen. Die Kommission sollte die erste Überprüfung bis zum 31. Dezember 2030 durchführen. Bei der Durchführung einer Überprüfung sollte die Kommission Optionen und Zeitpläne für die Angleichung der Luftqualitätsnormen an die neuesten Luftqualitätsleitlinien der WHO bewerten, ob die Luftqualitätsnormen auf der Grundlage der neuesten wissenschaftlichen Informationen aktualisiert werden müssen, ob zusätzliche Luftschadstoffe erfasst werden sollten und ob die Bestimmungen über die Verlängerung der Fristen für das Erreichen der Grenzwerte und die grenzüberschreitende Luftverschmutzung geändert werden sollten. Im Anschluss an ihre Überprüfung sollte die Kommission, sofern sie dies für erforderlich hält, einen Vorschlag zur Überarbeitung der Luftqualitätsnormen oder zur Erfassung anderer Luftschadstoffe vorlegen. Sofern die Kommission es für erforderlich hält, sollte sie auch Vorschläge zur Einführung oder Überarbeitung einschlägiger Rechtsvorschriften zur Vermeidung von Emissionen an der Quelle vorlegen, um zur Erreichung der vorgeschlagenen überarbeiteten Luftqualitätsnormen auf Unionsebene beizutragen, und weitere Maßnahmen vorschlagen, die auf Unionsebene zu treffen sind.

(11)

Für die Beurteilung der Luftqualität sollte ein einheitlicher Ansatz gelten, nach dem gemeinsame Beurteilungskriterien angewendet werden. Bei der Beurteilung der Luftqualität sollte die Größe der der Luftverschmutzung ausgesetzten Bevölkerung und Ökosysteme berücksichtigt werden. Daher sollte das Hoheitsgebiet der einzelnen Mitgliedstaaten in Gebiete, die die Bevölkerungsdichte widerspiegeln, und in Gebietseinheiten für die durchschnittliche Exposition aufgeteilt werden.

(12)

In Gebieten, in denen die Beurteilungsschwellen überschritten werden, sollten ortsfeste Messungen vorgeschrieben werden. Durch Modellierungsanwendungen und orientierende Messungen, die die Daten aus ortsfesten Messungen ergänzen, können punktbezogene Daten im Hinblick auf die geografische Verteilung der Konzentration interpretiert werden. Ferner sollte die Anwendung solcher ergänzender Beurteilungsverfahren in Gebieten, in denen die Grenzwerte oder Zielwerte eingehalten werden, die Beurteilungsschwelle jedoch überschritten wird, eine Verringerung der erforderlichen Mindestzahl ortsfester Messungen ermöglichen. In Gebieten, in denen Grenzwerte oder Zielwerte überschritten werden, sollten zwei Jahre nach dem Erlass von Durchführungsrechtsakten zu Modellierungsanwendungen und zur Bestimmung der räumlichen Repräsentativität von Probenahmestellen zusätzlich zu den vorgeschriebenen ortsfesten Messungen Modellierungsanwendungen oder orientierende Messungen zur Beurteilung der Luftqualität verwendet werden. Eine zusätzliche Überwachung der Hintergrundkonzentrationen und der Ablagerung von Schadstoffen in der Luft sollte ebenfalls durchgeführt werden, um bessere Kenntnisse über Schadstoffwerte und -ausbreitung zu gewinnen.

(13)

Gegebenenfalls sollten Modellierungsanwendungen angewandt werden, damit Punktdaten im Hinblick auf die räumliche Verteilung der Konzentration von Schadstoffen interpretiert werden können, was dazu beitragen kann, die Aufdeckung von Verstößen gegen Luftqualitätsnormen zu unterstützen; diese Daten fließen auch in die Luftqualitätspläne und Luftqualitätsfahrpläne und die Festlegung von Probenahmestellen ein. Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, zusätzlich zu den in dieser Richtlinie festgelegten Anforderungen an die Überwachung der Luftqualität für Überwachungszwecke Informationsprodukte und ergänzende Instrumente, wie z. B. regelmäßige Evaluierungs- und Qualitätsbewertungsberichte oder Online-Politikanwendungen, zu nutzen, die im Rahmen der Erdbeobachtungskomponente des Weltraumprogramms der Union, insbesondere des Copernicus-Dienstes zur Überwachung der Atmosphäre, bereitgestellt werden.

(14)

Es ist wichtig, dass Schadstoffe, die zunehmend Anlass zur Besorgnis geben, wie ultrafeine Partikel, Ruß (black carbon) und elementarer Kohlenstoff sowie Ammoniak und das oxidative Potenzial von Partikeln, wie von der WHO empfohlen an Großmessstationen sowohl an Standorten für den ländlichen Hintergrund als auch an Standorten für den städtischen Hintergrund überwacht werden, um das wissenschaftliche Verständnis ihrer Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu fördern. Für Mitgliedstaaten, deren Hoheitsgebiet weniger als 10 000 km2 beträgt, würden Messungen an Großmessstationen an Standorten für den städtischen Hintergrund ausreichen.

(15)

Es sollten ausführliche Messungen von Feinstaub (PM2,5) vorgenommen werden, um genauere Kenntnisse über die Auswirkungen dieses Schadstoffs zu erhalten und geeignete Strategien zu entwickeln. Diese Messungen sollten im Einklang mit denen des Programms über die Zusammenarbeit bei der Messung und Bewertung der weiträumigen Übertragung von luftverunreinigenden Stoffen in Europa („EMEP“) erfolgen, das gemäß dem Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE), angenommen durch Beschluss 81/462/EWG des Rates (8), sowie gemäß den dazugehörigen Protokollen, einschließlich des 2012 überarbeiteten Protokolls zur Verringerung von Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon von 1999, erstellt wurde.

(16)

Damit gewährleistet ist, dass die gesammelten Daten zur Luftverschmutzung hinreichend repräsentativ und unionsweit vergleichbar sind, ist es wichtig, dass für die Beurteilung der Luftqualität standardisierte Messtechniken und gemeinsame Kriterien für die Anzahl und die Wahl der Standorte der Probenahmestellen Anwendung finden. Da die Luftqualität auch mithilfe anderer Techniken als Messungen beurteilt werden kann, müssen Kriterien für die Verwendung und der erforderliche Genauigkeitsgrad dieser Techniken festgelegt werden.

(17)

Die Bereitstellung von Referenzmessmethoden wird als ein wichtiger Punkt angesehen. Die Kommission hat bereits die Ausarbeitung von EN-Normen für die Messung von polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen und für die Bewertung der Leistung von Sensorsystemen zur Bestimmung der Konzentrationen von gasförmigen Schadstoffen und Partikeln (PM10 und PM2,5) in der Luft in Auftrag gegeben, um diese Normen zeitnah zu entwickeln und zu beschließen. Solange genormte EN-Verfahren nicht vorhanden sind, sollten internationale genormte Referenzmessmethoden, nationale genormte Referenzmessmethoden oder technische Spezifikationen des Europäischen Komitees für Normung (CEN) verwendet werden dürfen.

(18)

Zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt insgesamt ist es von besonderer Bedeutung, den Ausstoß von Schadstoffen an der Quelle zu bekämpfen und die effizientesten Maßnahmen zur Emissionsminderung zu ermitteln und auf lokaler, nationaler und unionsweiter Ebene anzuwenden, insbesondere in Bezug auf Emissionen aus der Landwirtschaft, der Industrie, dem Verkehr, Heiz- und Kühlanlagen und der Energieerzeugung. Deshalb sollten Emissionen von Luftschadstoffen vermieden, verhütet oder verringert werden und angemessene Luftqualitätsnormen sollten unter anderem auf der Grundlage der aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnisse, einschließlich der Empfehlungen der WHO, festgelegt werden.

(19)

Es wurde wissenschaftlich nachgewiesen, dass Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel (PM10 und PM2,5), Benzol, Kohlenmonoxid, Arsen, Cadmium, Blei, Nickel, einige polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe und Ozon eine Reihe von erheblichen negativen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit haben und mit mehreren nicht übertragbaren Krankheiten, ungünstigen Gesundheitszuständen und erhöhter Sterblichkeit in Verbindung gebracht werden. Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt entstehen aufgrund der Immissionskonzentrationen und aufgrund von Ablagerung.

(20)

Auch wenn die Luftverschmutzung ein universelles Gesundheitsproblem ist, sind die Risiken nicht gleichmäßig über die Bevölkerung verteilt und empfindliche und gefährdete Bevölkerungsgruppen stärker gefährdet als andere. Diese Richtlinie trägt den erhöhten Risiken und besonderen Bedürfnissen empfindlicher und gefährdeter Bevölkerungsgruppen in Bezug auf Luftverschmutzung Rechnung und zielt darauf ab, sie zu informieren und zu schützen.

(21)

Laut dem Bericht Nr. 22/2018 der Europäischen Umweltagentur mit dem Titel „Unequal exposure and unequal impacts: social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe“ ist die Gesundheit von Menschen mit niedrigerem sozioökonomischem Status in der Regel stärker von Luftverschmutzung beeinträchtigt als die Gesundheit der Allgemeinbevölkerung, was sowohl auf ihre höhere Exposition als auch ihre größere Vulnerabilität zurückzuführen ist. Diese Richtlinie trägt den sozialen Aspekten der Luftverschmutzung und den sozioökonomischen Auswirkungen der getroffenen Maßnahmen Rechnung.

(22)

Die Auswirkungen von Arsen, Cadmium, Blei, Quecksilber, Nickel und polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen auf die menschliche Gesundheit, auch über die Nahrungskette, und die Umwelt entstehen auch über die Ablagerung. Die Anreicherung dieser Stoffe im Boden und der Schutz des Grundwassers sollten beachtet werden.

(23)

Die durchschnittliche Exposition der Bevölkerung gegenüber Schadstoffen, die sich nachweislich am stärksten auf die menschliche Gesundheit auswirken — Feinstaub (PM2,5) und Stickstoffdioxid — sollte gemäß den aktuellsten Empfehlungen der WHO reduziert werden. Zu diesem Zweck sollte zusätzlich zu den Grenzwerten, aber nicht als Ersatz für diese, eine Verpflichtung zur Verringerung der durchschnittlichen Exposition als ergänzende Luftqualitätsnorm eingeführt werden.

(24)

Die Eignungsprüfung der Luftqualitätsrichtlinien, bestehend aus den Richtlinien 2004/107/EG und 2008/50/EG, hat gezeigt, dass Grenzwerte bei der Senkung von Schadstoffkonzentrationen wirksamer sind als andere Arten von Luftqualitätsnormen, wie etwa Zielwerte. Zur Verringerung der schädlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit — unter besonderer Rücksichtnahme auf empfindliche und gefährdete Bevölkerungsgruppen — und auf die Umwelt sollten Grenzwerte für die Konzentration von Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid, Partikeln (PM10 und PM2,5) Benzol, Kohlenmonoxid, Arsen, Cadmium, Blei, Nickel und polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen in der Luft festgelegt werden. Als Marker für das Krebserzeugungsrisiko polyzyklischer aromatischer Kohlenwasserstoffe in der Luft sollte Benzo[a]pyren dienen.

(25)

Damit sich die Mitgliedstaaten auf die in dieser Richtlinie festgelegten überarbeiteten Luftqualitätsnormen vorbereiten können und Rechtskontinuität gewährleistet ist, sollten die Grenzwerte und Zielwerte während eines Übergangszeitraums mit den in den aufgehobenen Richtlinien festgelegten Werten identisch sein, bis die neuen Grenzwerte gelten.

(26)

Ozon ist ein grenzüberschreitender Schadstoff, der sich in der Atmosphäre durch Emissionen von Primärschadstoffen bildet. Einige dieser Luftschadstoffe sind Gegenstand der Richtlinie (EU) 2016/2284 des Europäischen Parlaments und des Rates (9). Bodennahes Ozon beeinträchtigt nicht nur die menschliche Gesundheit, sondern auch die Vegetation und die Ökosysteme. Fortschritte im Hinblick auf die in dieser Richtlinie vorgesehenen Zielwerte und langfristigen Ziele für Ozon sollten anhand der Ziele und Emissionsreduktionsverpflichtungen gemäß der Richtlinie (EU) 2016/2284 und gegebenenfalls durch die Umsetzung von kosteneffizienten Maßnahmen, Luftqualitätsfahrplänen und Luftqualitätsplänen bestimmt werden.

(27)

Die Zielwerte für Ozon und langfristigen Ziele zur Gewährleistung eines wirksamen Schutzes vor schädlichen Auswirkungen der Ozonexposition auf die menschliche Gesundheit sowie auf die Vegetation und die Ökosysteme sollten im Lichte der aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnisse, einschließlich der Empfehlungen der WHO, aktualisiert werden.

(28)

Zum Schutz der gesamten Bevölkerung sowie besonders empfindlicher und gefährdeter Bevölkerungsgruppen vor kurzzeitigen Expositionen gegenüber erhöhten Konzentrationen von Schadstoffen sollten Alarmschwellen und Informationsschwellen für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid, Partikel (PM10 und PM2,5) und Ozon festgelegt werden. Bei Überschreitung dieser Schwellenwerte sollte die Öffentlichkeit über die mit der Exposition verbundenen Gefahren für die Gesundheit informiert und bei Überschreitung der Alarmschwelle sollten gegebenenfalls kurzfristige Maßnahmen zur Senkung der Schadstoffwerte ergriffen werden.

(29)

Nach Artikel 193 AEUV können die Mitgliedstaaten verstärkte Schutzmaßnahmen beibehalten oder ergreifen, sofern diese mit den Verträgen vereinbar sind und der Kommission notifiziert werden. Dieser Notifizierung kann eine Erläuterung des Verfahrens zur Festlegung dieser Luftqualitätsnormen und der hierzu verwendeten wissenschaftlichen Informationen beigefügt werden.

(30)

Wo bereits eine gute Luftqualität gegeben ist, sollte sie aufrechterhalten oder verbessert werden. Wenn das Risiko besteht, dass die in dieser Richtlinie festgelegten Luftqualitätsnormen nicht eingehalten werden oder wennsie nicht eingehalten wurden, sollten die Mitgliedstaaten gemäß den in dieser Richtlinie festgelegten einschlägigen Fristen geeignete Maßnahmen ergreifen, um die Grenzwerte, Verpflichtungen zur Verringerung der durchschnittlichen Exposition und kritischen Werte einzuhalten und, soweit möglich, die Zielwerte und langfristigen Ziele für Ozon zu erreichen.

(31)

Quecksilber ist ein für die menschliche Gesundheit und die Umwelt sehr gefährlicher Stoff. Er ist in der gesamten Umwelt vorhanden und kann sich in Form von Methylquecksilber in Organismen anreichern und sich insbesondere in Organismen, die weiter oben in der Nahrungskette stehen, konzentrieren. In die Atmosphäre gelangtes Quecksilber kann über weite Strecken transportiert werden.

(32)

Mit der Verordnung (EU) 2017/852 des Europäischen Parlaments und des Rates (10) sollen die menschliche Gesundheit und die Umwelt vor Quecksilberemissionen auf der Grundlage eines Lebenszyklusansatzes und unter Berücksichtigung von Produktion, Verwendung, Abfallmanagement und Emissionen geschützt werden. Die Bestimmungen in dieser Richtlinie über die Überwachung von Quecksilber ergänzen diese Verordnung und dienen ihr als Informationsgrundlage.

(33)

Die von der Luftverschmutzung ausgehenden Risiken für die Vegetation und für natürliche Ökosysteme sind außerhalb der städtischen Gebiete am größten. Die Beurteilung solcher Risiken und die Einhaltung der kritischen Werte zum Schutz der Vegetation sollten daher auf Standorte außerhalb bebauter Gebiete konzentriert werden. Bei dieser Beurteilung sollten die Anforderungen gemäß der Richtlinie (EU) 2016/2284 im Hinblick auf die Überwachung der Auswirkungen der Luftverschmutzung auf terrestrische und aquatische Ökosysteme und die Berichterstattung über diese Auswirkungen berücksichtigt und ergänzt werden.

(34)

Emissionsbeiträge aus natürlichen Quellen können zwar beurteilt, aber nicht beeinflusst werden. Können natürliche Emissionsbeiträge zu Luftschadstoffen mit hinreichender Sicherheit nachgewiesen werden und sind Überschreitungen ganz oder teilweise auf diese natürlichen Emissionsbeiträge zurückzuführen, sollten diese daher unter den in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen bei der Beurteilung der Einhaltung der Luftqualitätsgrenzwerte und der Verpflichtungen zur Verringerung der durchschnittlichen Exposition unberücksichtigt bleiben können. Überschreitungen des Partikel (PM10) -Grenzwertes aufgrund der Ausbringung von Streusand oder Streusalz auf Straßen sollten ebenfalls bei der Beurteilung der Einhaltung der Luftqualitätsgrenzwerte unberücksichtigt bleiben können, sofern sinnvolle Maßnahmen zur Senkung der Konzentrationen getroffen wurden. Der Abzug dieser Beiträge hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, Maßnahmen zur Verringerung ihrer gesundheitlichen Auswirkungen zu ergreifen.

(35)

Es ist wichtig, dass die Luftqualität an Luftverschmutzungsschwerpunkten systematisch überwacht wird, auch dort, wo der Verschmutzungsgrad in hohem Maß von den Emissionen starker Verschmutzungsquellen beeinflusst wird, durch die Einzelpersonen und Bevölkerungsgruppen einem erhöhten Risiko gesundheitsschädlicher Auswirkungen ausgesetzt sein können. Zu diesem Zweck sollten die Mitgliedstaaten Probenahmestellen in den Luftverschmutzungsschwerpunkten einrichten und geeignete Maßnahmen ergreifen, um die Auswirkungen der Luftverschmutzung auf die menschliche Gesundheit an diesen Schwerpunkten so gering wie möglich zu halten.

(36)

Im Fall von Gebieten mit besonders schwierigen Bedingungen sollte es ausnahmsweise möglich sein, die Frist, innerhalb der die Luftqualitätsgrenzwerte erreicht werden müssen, zu verlängern, wenn in bestimmten Gebieten trotz der Anwendung geeigneter Maßnahmen zur Verringerung der Verschmutzung akute Probleme hinsichtlich der Einhaltung bestehen. Werden für bestimmte Gebiete Fristverlängerungen gewährt, sollte jeweils ein umfassender, von der Kommission zu beurteilender Luftqualitätsfahrplan erstellt werden. Für einen solchen Fall sollten im Luftqualitätsfahrplan geeignete Maßnahmen festgelegt sein, um den Zeitraum der Überschreitung so kurz wie möglich zu halten. Die Mitgliedstaaten sollten auch nachweisen, dass die Maßnahmen ihrer Luftqualitätsfahrpläne umgesetzt wurden, um die Einhaltung der Vorschriften sicherzustellen.

(37)

Für Gebiete oder Gebietseinheiten für die durchschnittliche Exposition, in denen die Schadstoffkonzentrationen in der Luft die einschlägigen Luftqualitätsgrenzwerte, Zielwerte oder Verpflichtungen zur Verringerung der durchschnittlichen Exposition überschreiten, sollten Luftqualitätspläne erstellt und aktualisiert werden. Für Überschreitungen der Zielwerte für Ozon sollten Luftqualitätspläne erstellt und aktualisiert werden, es sei denn, es besteht unter den gegebenen Umständen kein erhebliches Potenzial zur Verringerung der Ozonkonzentrationen und die Maßnahmen zur Behebung der Überschreitungen würden unverhältnismäßige Kosten verursachen.

(38)

Luftschadstoffe werden durch viele verschiedene Quellen und Tätigkeiten verursacht. Damit die Kohärenz zwischen verschiedenen Strategien sichergestellt ist, sollten solche Luftqualitätspläne bzw. Luftqualitätsfahrpläne soweit möglich auf die Pläne und Programme gemäß den Richtlinien 2002/49/EG (11) und 2010/75/EU (12) und der Richtlinie (EU) 2016/2284 abgestimmt werden.

(39)

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (13) bedeutet die Tatsache, dass ein Luftqualitätsplan erstellt wurde, für sich genommen noch nicht, dass ein Mitgliedstaat seinen Pflichten nachgekommen ist, sicherzustellen, dass das Luftverschmutzungsniveau die durch diese Richtlinie festgelegten Luftqualitätsnormen nicht überschreitet.

(40)

Luftqualitätsfahrpläne sollten bereits vor 2030 erstellt werden, wenn die Gefahr besteht, dass die Mitgliedstaaten die Grenzwerte oder gegebenenfalls die Zielwerte bis zu diesem Zeitpunkt nicht erreichen werden, damit die Schadstoffwerte entsprechend gesenkt werden. Im Luftqualitätsfahrplan sollten Strategien und Maßnahmen festgelegt werden, um diese Grenzwerte und gegebenenfalls Zielwerte bis zur Frist für das Erreichen der Grenzwerte oder Zielwerte zu erfüllen. Im Interesse der Rechtsklarheit und unbeschadet der verwendeten spezifischen Begriffe sollte ein Luftqualitätsfahrplan als eine Art von Luftqualitätsplan im Sinne dieser Richtlinie betrachtet werden.

(41)

Es sollten Pläne für kurzfristige Maßnahmen erstellt werden, in denen die Maßnahmen angegeben werden, die kurzfristig zu ergreifen sind, wenn die Gefahr besteht, dass eine oder mehrere Alarmschwellen überschritten werden, um diese Gefahr einzudämmen und die Dauer der Überschreitung zu begrenzen. Die Mitgliedstaaten sollten unter bestimmten Umständen von der Erstellung solcher Pläne für kurzfristige Maßnahmen für Ozon absehen können, wenn kein nennenswertes Potenzial zur Verringerung des Risikos, der Dauer oder des Schweregrads einer solchen Überschreitung besteht.

(42)

Luftverschmutzung kennt keine Grenzen und wird in der gesamten Union verfrachtet. Für die meisten Mitgliedstaaten wird ein erheblicher Teil der Verschmutzung außerhalb ihres Hoheitsgebiets verursacht. Überschreitet die Konzentration eines Schadstoffs einen Grenzwert, einen Zielwert, eine Verpflichtung zur Verringerung der durchschnittlichen Exposition oder eine Alarmschwelle infolge einer erheblichen Verschmutzung in einem anderen Mitgliedstaat oder besteht die Gefahr einer derartigen Überschreitung, sollten die Mitgliedstaaten gegebenenfalls zusammenarbeiten. Wegen des grenzüberschreitenden Charakters bestimmter Schadstoffe wie Ozon und Partikel (PM10 und PM2,5) sind die betroffenen Mitgliedstaaten dazu verpflichtet zusammenzuarbeiten, um die Quellen der Luftverschmutzung und die Maßnahmen zur Beseitigung dieser Quellen zu ermitteln und koordinierte Maßnahmen zu ergreifen, wie die Koordinierung von Luftqualitätsplänen und Plänen für kurzfristige Maßnahmen, in denen jeder Mitgliedstaat die Verschmutzungsquellen in seinem Hoheitsgebiet adressieren sollte, um solche Überschreitungen zu beseitigen, sowie bei der Information der Öffentlichkeit. Gegebenenfalls sollten die Mitgliedstaaten weiterhin mit Drittländern zusammenarbeiten, wobei besonderer Wert auf eine frühzeitige Einbeziehung der Beitrittsländer zu legen ist. Die Kommission sollte rechtzeitig über eine solche Zusammenarbeit informiert und eingeladen werden, an ihr teilzunehmen und sie zu unterstützen, und sie sollte in der Lage sein, den Mitgliedstaaten auf Anfrage gegebenenfalls technische Unterstützung zu leisten.

(43)

Die Mitgliedstaaten und die Kommission müssen Informationen über die Luftqualität sammeln, austauschen und verbreiten, damit der Wissensstand über die Auswirkungen der Luftverschmutzung erweitert und geeignete Strategien entwickelt werden können. Zu den aktuellen Informationen über die Konzentrationen aller regulierten Schadstoffe in der Luft, soweit verfügbar, zu den Informationen über die Auswirkungen auf die Gesundheit sowie zu Luftqualitätsplänen, Luftqualitätsfahrplänen und Plänen für kurzfristige Maßnahmen sollte auch die Öffentlichkeit in kohärenter und leicht verständlicher Form Zugang haben.

(44)

Um einen breiten Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über die Luftqualität sicherzustellen, sollten diese Informationen über digitale und gegebenenfalls nicht digitale Kommunikationskanäle veröffentlicht werden.

(45)

Der Kommission sollten Informationen über die Konzentrationen und die Ablagerung der regulierten Schadstoffe übermittelt werden, damit sie über eine Grundlage für regelmäßige Berichte verfügt. Die Daten sind der Kommission in standardisierter Form zu übermitteln, um die Verarbeitung und den Vergleich der Informationen über die Luftqualität zu erleichtern.

(46)

Die Verfahren für die Erstellung, Beurteilung und Übermittlung von Luftqualitätsdaten müssen angepasst werden, damit die Informationen hauptsächlich auf elektronischem Weg und über das Internet bereitgestellt werden können und damit diese Verfahren mit der Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (14) vereinbar sind.

(47)

Die Kriterien und Techniken zur Beurteilung der Luftqualität sollten an den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt und die zu liefernden Informationen wiederum an diese angepasst werden können.

(48)

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (15) dürfen die Mitgliedstaaten die Befugnis, Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung einer Behörde einzulegen, nicht auf die Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit beschränken, die sich am vorangehenden Verwaltungsverfahren beteiligt haben, das zur Annahme der Entscheidung geführt hat. Darüber hinaus sollte jedes Überprüfungsverfahren fair, gerecht und zeitnah durchgeführt werden, nicht mit übermäßigen Kosten verbunden sein und einen angemessenen Rechtsschutz und, soweit angemessen, auch vorläufigen Rechtsschutz sicherstellen. Darüber hinaus ist im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs (16) zumindest der betroffenen Öffentlichkeit der Zugang zu Gerichten zu gewähren.

(49)

Die vorliegende Richtlinie steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die insbesondere in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „Charta“) anerkannt wurden. Ist die menschliche Gesundheit infolge eines Verstoßes gegen die nationalen Vorschriften zur Umsetzung von Artikel 19 Absätze 1 bis 5 und Artikel 20 Absatz1 und 2 geschädigt worden und wurde dieser Verstoß vorsätzlich oder fahrlässig begangen, so sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die von solchen Verstößen betroffenen Personen das Recht haben, bei der jeweils zuständigen Behörde Ersatz für diesen Schaden verlangen und erhalten zu können. Mit den in dieser Richtlinie festgelegten Vorschriften über Schadenersatz, Zugang zu Gerichten und Sanktionen wird das Ziel verfolgt, im Einklang mit Artikel 191 Absatz 1 AEUV schädliche Auswirkungen der Luftverschmutzung auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu vermeiden, zu verhüten und zu verringern. Diese Vorschriften zielen somit darauf ab, im Einklang mit Artikel 37 der Charta ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität in die Politik der Union einzubeziehen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sicherzustellen, und setzen damit die in den Artikeln 2, 3 und 35 der Charta verankerte Verpflichtung zum Schutz des Rechts auf Leben, des Rechts auf Unversehrtheit und des Rechts auf Gesundheitsschutz konkret um. Im Zusammenhang mit dem Schutz der menschlichen Gesundheit trägt diese Richtlinie ferner zum Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor Gericht gemäß Artikel 47 der Charta bei. Die vorgesehenen Sanktionen sollten wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.

(50)

Um einheitliche Bedingungen für die Umsetzung dieser Richtlinie sicherzustellen, sollten der Kommission Durchführungsbefugnisse für die Festlegung weiterer technischer Einzelheiten für Modellierungsanwendungen, für die Bestimmung der räumlichen Repräsentativität der Probenahmestellen, zu den Nachweisen und Abzügen von Überschreitungen, die auf natürliche Quellen zurückzuführen sind, für die Bestimmung der Emissionsbeiträge durch die Aufwirbelung von Partikeln nach dem Ausbringen von Streusand oder Streusalz im Winterdienst, zu den Anforderungen an Prognosen, die im Hinblick auf die Verlängerung der Fristen für das Erreichen der Grenzwerte durchgeführt werden, und zu den Informationen, die in den Umsetzungsberichten enthalten sein müssen, und für Anforderungen zur Übermittlung von Informationen und zur Berichterstattung über die Luftqualität in Bezug auf i) die Festlegung von Vorschriften in Bezug auf Informationen über die Luftqualität, die die Mitgliedstaaten der Kommission bereitstellen müssen, sowie von Fristen für die Übermittlung dieser Informationen und ii) die Vereinfachung der Übermittlung von Daten und des Austauschs von Informationen und Daten aus Netzen und von einzelnen Probenahmestellen zur Messung der Luftverschmutzung in den Mitgliedstaaten übertragen werden. Diese Befugnisse sollten im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates (17) ausgeübt werden.

(51)

Um sicherzustellen, dass diese Richtlinie weiterhin ihre Ziele erreicht, insbesondere die Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen der Luftqualität auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt, sollte der Kommission die Befugnis übertragen werden, gemäß Artikel 290 AEUV Rechtsakte zur Änderung der Anhänge III bis VII, IX und X dieser Richtlinie zu erlassen, um den technischen und wissenschaftlichen Entwicklungen in Bezug auf die Beurteilung der Luftqualität, die für die Aufnahme in die Pläne für kurzfristige Maßnahmen in Betracht zu ziehenden Maßnahmen und die Information der Öffentlichkeit Rechnung zu tragen. Es ist von besonderer Bedeutung, dass die Kommission im Zuge ihrer Vorbereitungsarbeit angemessene Konsultationen, auch auf Sachverständigenebene, durchführt, die mit den Grundsätzen in Einklang stehen, die in der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 13. April 2016 über bessere Rechtsetzung (18) niedergelegt wurden. Um insbesondere für eine gleichberechtigte Beteiligung an der Vorbereitung delegierter Rechtsakte zu sorgen, erhalten das Europäische Parlament und der Rat alle Dokumente zur gleichen Zeit wie die Sachverständigen der Mitgliedstaaten, und ihre Sachverständigen haben systematisch Zugang zu den Sitzungen der Sachverständigengruppen der Kommission, die mit der Vorbereitung der delegierten Rechtsakte befasst sind.

(52)

Die Verpflichtung zur Umsetzung dieser Richtlinie in nationales Recht sollte nur jene Bestimmungen betreffen, die im Vergleich zu den bisherigen Richtlinien inhaltlich geändert wurden. Die Verpflichtung zur Umsetzung der inhaltlich unveränderten Bestimmungen ergibt sich aus den bisherigen Richtlinien.

(53)

Die vorliegende Richtlinie sollte die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der in Anhang XI Teil B der vorliegenden Richtlinie genannten Fristen für die Umsetzung der dort genannten Richtlinien in nationales Recht unberührt lassen.

(54)

Da das Ziel dieser Richtlinie, nämlich die Festlegung von Luftqualitätsvorschriften zur Erreichung eines Null-Schadstoff-Ziels, sodass die Luftqualität in der Union schrittweise auf ein Niveau verbessert wird, das nicht mehr als schädlich für die menschliche Gesundheit, die natürlichen Ökosysteme oder die biologische Vielfalt angesehen wird, wegen des grenzüberschreitenden Charakters von Luftschadstoffen von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs und ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Verwirklichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus —